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對非典所引發(fā)法律問題的思考
任懷寶（武警指揮學(xué)院科研部，天津 300350）
與“非典”（SARS）進行的這場不見硝煙的戰(zhàn)爭，是對民眾和社會的一次劫難，也是對政府和法治的一次磨礪。依法治國是我國的基本治國方略，法治國家的每一項工作都應(yīng)該依法實施。非典型肺炎防治中，必須體現(xiàn)依法治“疫”的思想。面對這突如其來的災(zāi)難，法律方面所引發(fā)的一些現(xiàn)實問題值得思考。
一、關(guān)于緊急強制行為
四月份以來，各級人民政府領(lǐng)導(dǎo)醫(yī)療機構(gòu)，為抗擊非典實施了一系列緊急強制行為，包括預(yù)防性的、控制性的和治療性的措施，如“隔離”等等。這些措施大多屬于行政強制措施行為，無疑帶有法律屬性。我國的《傳染病防治法》為預(yù)防、控制和醫(yī)治傳染病設(shè)定了許多強制措施，如隔離治療；在指定場所進行醫(yī)學(xué)觀察；實施必要的衛(wèi)生處理和預(yù)防措施；限制或者停止人群聚集；停工、停業(yè)、停課；臨時征用房屋、交通工具；封閉公共飲用水源；宣布疫區(qū)和疫區(qū)封鎖等等。這些措施從性質(zhì)上說都屬于行政強制措施。在這次抗擊非典的戰(zhàn)斗中，基于傳染病防治法的授權(quán)，醫(yī)療機構(gòu)不再是一個純粹的民事主體，它在傳染病防治中恰恰是“授權(quán)行政主體”，它對SARS病人及疑似病人擁有行政管理權(quán)，特別是實施緊急強制措施的權(quán)力。其次，平等、有償?shù)拿袷玛P(guān)系還意味著，醫(yī)院與病人是一種有償?shù)姆⻊?wù)關(guān)系。這就是說，醫(yī)生得治病，病人得付費，這是天經(jīng)地義的關(guān)系。醫(yī)院在防治傳染病工作方面，負有不可推卸的管理職責，絕對不是一個收費關(guān)系。為此，中央已經(jīng)強調(diào)，任何醫(yī)院都不得因患者沒有能力交費而拒之。這就提醒我們需對醫(yī)患關(guān)系有個新認識，它們之間絕不是一種純民事關(guān)系。從行政法理上說，行政緊急強制與一般強制措施應(yīng)該有明顯的區(qū)別，包括適用的原則與程序等基本內(nèi)容，而傳染病防治法并沒有將二者區(qū)別開來，如何防止緊急強制權(quán)的濫用是一個突出的問題。而且新近出臺的地方性法規(guī)和規(guī)章中規(guī)定了各地有關(guān)防治非典的強制措施，但地方政府在設(shè)定和規(guī)定行政緊急強制權(quán)方面有多大的權(quán)限，目前尚無法律規(guī)定。另外，如果有人對這些強制措施不服，是否可以適用法律救濟及適用什么法律救濟呢？我國的行政復(fù)議法和行政訴訟法都明文規(guī)定，公民、法人或者其他組織，對于行政主體所實施的行政強制措施不服的，有權(quán)申請復(fù)議或者提起訴訟。但對于非常時期中的行政緊急強制措施的法律救濟，是否應(yīng)該與對于一般行政強制措施的法律救濟有所不同？
二、關(guān)于政府法律責任
在這關(guān)鍵時刻，我國政府及時果斷地將“非典”這種傳染性極強的疾病列入《傳染病防治法》規(guī)定的法定傳染病種類。這使“非典”從預(yù)防到疫情報告和發(fā)布、再到控制措施和監(jiān)督落實的各個環(huán)節(jié)都納入了法治軌道，也使政府各部門和每個公民在防治“非典”中的職責、義務(wù)明確，從而為防治“非典”提供了法律依據(jù)。
根據(jù)法律規(guī)定，各級人民政府對防治傳染病工作負有領(lǐng)導(dǎo)組織實施責任。如果遇到傳染病暴發(fā)、流行，當?shù)卣畱?yīng)當立即組織力量進行防治，切斷傳染病的傳播途徑；必要時政府可以決定采取限制或者停止集市、集會、影劇院演出或者其它人群聚集的活動，停工、停課等緊急措施。目前，政府各部門根據(jù)法律授權(quán)，采取一系列應(yīng)對措施：每日如實報告疫情；對于發(fā)現(xiàn)的非典病人，各環(huán)節(jié)“一律不得拒收”；鐵道等運輸部門以最快速度將非典藥品運送到位；教育部門適時調(diào)整教學(xué)時間和教學(xué)安排；鐵路、交通、民航等部門在為旅客辦理登車、船、飛機手續(xù)時，對發(fā)現(xiàn)的非典病人或疑似非典病人勸阻登乘；在機場，所有進出港旅客都要填寫《健康申報表》，國際進出口港旅客還要接受體溫檢測，啟動價格預(yù)警監(jiān)測機制，加強市場價格監(jiān)督，等等。所有這些既充分體現(xiàn)出政府依法辦事，把人民身體健康和生命安全放在第一位，又充分展示了法律在防治傳染病中的重要價值和作用。
政府有責任建立應(yīng)急事件處理的法律機制，以提高政府應(yīng)急處置能力，尤其是對加大政府部門協(xié)調(diào)、組織機構(gòu)落實、人財物調(diào)撥的力度等，要制定明確的法律規(guī)定。有效處置“非典”，單靠某個部門或某個地區(qū)的努力和一些臨時治理手段、控制措施已無法解決這些問題，迫切需要法律加以規(guī)范調(diào)整。
三、關(guān)于公民的權(quán)利和義務(wù)
在預(yù)防、控制“非典”的過程中，每個人都有自己應(yīng)該承擔的義務(wù)和責任，既有維護個人安全和健康的權(quán)利，也有必須履行的法定義務(wù)。公民的一項最基本的權(quán)利就是享有充分的救治權(quán)。公民的健康權(quán)是《憲法》規(guī)定的一項基本權(quán)利。在疫情發(fā)作時，每個公民及時有效地得到救治是憲法基本原則的體現(xiàn)。公民為了維護自己的身體健康和生存安全，有權(quán)了解并知悉本地區(qū)的疫情狀況，即享有知情權(quán)。但必須接受醫(yī)療保健機構(gòu)、衛(wèi)生防疫機構(gòu)有關(guān)傳染病的查詢、檢驗、調(diào)查取證以及預(yù)防、控制、隔離等措施，每一個公民都必須積極履行配合防治的義務(wù)。任何人發(fā)現(xiàn)傳染病病人或者疑似傳染病病人時，都應(yīng)當及時向附近的醫(yī)療保健機構(gòu)或者衛(wèi)生防疫機構(gòu)報告，這既是公民的權(quán)利，也是防疫過程中公民非常重要的義務(wù)和責任。在防疫過程中，對劃定的區(qū)域消毒、進行自我檢疫等采取必要的防范措施也是公民非常重要的一項義務(wù)。
四、關(guān)于信息公開
完善和強化疫情的登記、報告、通報制度，既是社會職責和行政責任，也是法律責任。公民有權(quán)利知道政府的公共衛(wèi)生安全信息和疫情信息，知情權(quán)是法律賦予公民的一項很重要的權(quán)利。如果公眾無法確切地知道自己所處的環(huán)境，也就無法對自己的行為做出準確的判斷；如果整個社會處在信息極不對稱的狀態(tài)，人們的心態(tài)早晚會失衡，任何一個細小的事件都可能會成為“壓死駱駝的最后一根稻草”。無論是英國的瘋牛病還是歐洲大陸的二惡英，都是在媒體的廣泛監(jiān)督報道下，才沒有造成公眾的過分恐慌和疫情的蔓延流行。政府關(guān)于疫情等信息的及時有效公開，也是維護政府形象和提高社會公信力的重要舉措。
五、關(guān)于用重典防非典
疫情發(fā)作屬于特殊時期，如果有擾亂抗擊非典工作的不法行為，危害性比平常更大更惡劣，司法機關(guān)有權(quán)從重從快從嚴打擊。如果有人趁機造謠生事，故意傳播虛假的疫情信息，也有可能受到行政處罰。經(jīng)營者有違法行為的要受到經(jīng)濟處罰，情節(jié)嚴重的，將被吊銷其營業(yè)執(zhí)照。非典時期如果嚴重違反法律，或造成嚴重后果，應(yīng)承擔相應(yīng)的刑事責任，概括起來主要有：
（一）編造、傳播虛假恐怖信息罪。根據(jù)刑法修正案（三）的規(guī)定，編造恐怖信息，或者明知是編造的恐怖信息而故意傳播，嚴重擾亂社會秩序的，處五年以下有期徒刑、拘役或者管制；造成嚴重后果的，處五年以上有期徒刑。
（二）破壞社會主義市場經(jīng)濟秩序罪。主要是生產(chǎn)、銷售偽劣商品罪和擾亂市場秩序罪。如制造黑心口罩屬于“生產(chǎn)、銷售不符合標準的醫(yī)用器材罪”，根據(jù)刑法第145條和第150條的規(guī)定，生產(chǎn)不符合保障人體健康的國家標準、行業(yè)標準的醫(yī)療器械、醫(yī)用衛(wèi)生材料，或者銷售明知是不符合保障人體健康的國家標準、行業(yè)標準的醫(yī)療器械、醫(yī)用衛(wèi)生材料，對人體健康造成嚴重危害的，處五年以下有期徒刑……其中情節(jié)特別惡劣的，處十年以上有期徒刑或者無期徒刑，并處銷售金額50%以上2倍以下罰金或者沒收財產(chǎn)。單位犯本罪的，對單位判處罰金，并對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依照上述規(guī)定處罰�？箵舴堑鋾r期制造或者銷售黑心口罩毫無疑問屬于“情節(jié)特別惡劣”的嚴重刑事犯罪，必將受到最高無期徒刑的嚴懲。再比如一些哄抬物價、謀取暴利等嚴重違法行為。根據(jù)刑法225
條與第231條的規(guī)定，經(jīng)營者非法經(jīng)營擾亂社會秩序，情節(jié)嚴重的處五年以下有期徒刑，并處違法所得一倍以上五倍以下罰款；情節(jié)特別嚴重的，處五年以上有期徒刑，并處違法所得一倍以上五倍以下罰金或沒收財產(chǎn)。
（三）瀆職罪。主要是玩忽職守罪和失職導(dǎo)致傳染病傳播、流行罪�！秱魅静》乐畏ā返�39條規(guī)定，從事傳染病的醫(yī)療保健、衛(wèi)生防疫、監(jiān)督管理的人員和政府有關(guān)主管人員玩忽職守，造成傳染病傳播或者流行的，給予行政處分；情節(jié)嚴重、構(gòu)成犯罪的，依照刑法第187條的規(guī)定追究刑事責任。按照修訂后的刑法，當適用397條的規(guī)定，國家機關(guān)工作人員玩忽職守致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重要損失的，處三年以下有期徒刑，情節(jié)特別嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑。失職導(dǎo)致傳染病傳播、流行罪，是指從事傳染病防治的政府衛(wèi)生行政部門的工作人員嚴重不負責任，導(dǎo)致傳染病傳播或者流行，情節(jié)嚴重的行為。根據(jù)刑法第409 條的規(guī)定，犯本罪的，處3年以下有期徒刑或者拘役。
（四）妨害傳染病防治罪。刑法第330條規(guī)定，飲用水不符合標準、病源體污染物未進行消毒處理、傳染病人和疑似病人從事禁止性工作引起傳染病擴散、拒絕執(zhí)行衛(wèi)生防疫機構(gòu)依照傳染病防治法提出的預(yù)防控制等有關(guān)措施而引起傳染病傳播或有傳播危險的，處三年以下有期徒刑或拘役，后果特別嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑。
當然還有其他一些相關(guān)的刑事犯罪，在此就不一一列舉。
非常時期，最高人民檢察院日前要求各級檢察機關(guān)對國家機關(guān)工作人員嚴重失職、瀆職，造成疫情擴散等嚴重后果，構(gòu)成犯罪的要及時立案查辦。另外，對抱有各種非法目的，編造傳播虛假信息，擾亂社會秩序，借機鬧事的犯罪行為，以及為牟取非法暴利，利用群眾恐慌情緒，壟斷貨源，囤積居奇，哄抬物價，生產(chǎn)、銷售假藥、劣藥，破壞社會主義經(jīng)濟秩序的犯罪活動，要與有關(guān)部門密切配合，及時做好批捕、起訴工作，堅決依法懲處。最高人民法院也要求進一步加強各項審判工作，重點打擊利用非典型肺炎防治工作實施破壞市場經(jīng)濟秩序的犯罪，為整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序提供有力司法保障，這對于運用司法手段保障奪取抗擊“非典”斗爭的勝利，意義重大。
作者簡介：任懷寶，研究生學(xué)歷，畢業(yè)于清華大學(xué)法學(xué)院，現(xiàn)任武警指揮學(xué)院科研部講師。
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