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論實(shí)現(xiàn)行政權(quán)公益性目的的問題與對(duì)策
劉輝黨的十五大提出“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義國(guó)家”的治國(guó)方略。這一治國(guó)方略也已載入憲法，成為一項(xiàng)基本國(guó)策。由“法制”走向“法治”，不僅是我們黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)思路和工作方式的重大改革，而且是社會(huì)主義民主的極大進(jìn)步。為適應(yīng)形勢(shì)的要求，我們應(yīng)加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法、依法行政和行政審判的理論研究和探討，及時(shí)發(fā)現(xiàn)工作中的問題和不足，主動(dòng)加以修正，不斷提高執(zhí)法水平。筆者擬就利益趨動(dòng)對(duì)行政權(quán)公益性目的的沖擊加以探討。
（一）
改革開放以來(lái)，在不斷進(jìn)行的理論探索與實(shí)踐中，人們對(duì)依法行政的基本內(nèi)涵、目的要求等問題的認(rèn)識(shí)不斷加深。通常認(rèn)為，所謂依法行政，就是指行政主體實(shí)施任何行政行為均要按照法定權(quán)限、遵循實(shí)體和程序法的規(guī)則。從中不難看出，依法行政的內(nèi)涵包括較多，但其核心內(nèi)容卻是行政權(quán)的依法行使。
行政權(quán)，作為憲政思想的體現(xiàn)，自其從國(guó)家活動(dòng)中分離出來(lái)之日，便具有了公權(quán)力的性質(zhì)，其所追求的目的是謀求公共利益，維護(hù)公共秩序，增進(jìn)公共福利。其權(quán)力的行使必須以公共利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，而不是為了個(gè)人利益或小集團(tuán)的利益。如行政機(jī)關(guān)所實(shí)施的行政處罰是為了維持良好的社會(huì)秩序，行政征收是為了用于公共設(shè)施建設(shè)，行政許可是為科學(xué)分配資源和機(jī)會(huì)等等。為進(jìn)一步說(shuō)明這一點(diǎn)，我們還可以從以下兩個(gè)方面加以考察。
其一，從行政權(quán)的行使主體來(lái)看，其行政主體是特定的，即行政機(jī)關(guān)。在我國(guó)，行政機(jī)關(guān)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，必須對(duì)法律負(fù)責(zé)，對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。權(quán)力機(jī)關(guān)通過立法的方式，集中公眾的意志制定全社會(huì)普遍遵守的行為規(guī)則，行政機(jī)關(guān)作為執(zhí)行機(jī)關(guān)只能據(jù)此實(shí)施活動(dòng)。從此種意義上講，行政機(jī)關(guān)與全社會(huì)成員之間形成共同利益的代表與被代表之間的關(guān)系。行政機(jī)關(guān)所代表的公共利益，不能也不應(yīng)該作為其本身或其工作人員享受的特殊利益。
其二，從行政權(quán)的運(yùn)行規(guī)則來(lái)看，行政權(quán)的權(quán)限范圍主要限于公共事務(wù)。根據(jù)憲法及地方各級(jí)政府組織法的規(guī)定，國(guó)家各級(jí)行政機(jī)關(guān)的職權(quán)為：依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計(jì)劃生育等工作。行政機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍雖然十分廣泛，但都與公共利益有關(guān)，權(quán)力所及的范圍與對(duì)象主要是公共事務(wù)，具有明顯的公權(quán)力性質(zhì)。行政機(jī)關(guān)代表國(guó)家意志并以國(guó)家的名義對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行管理，以維護(hù)社會(huì)秩序，確保經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、國(guó)家長(zhǎng)治久安、人民安居樂業(yè)，這正是行政權(quán)公益性所追求的目標(biāo)。
（二）
行政權(quán)的公益性目的，要求行政機(jī)關(guān)必須依法行政，但是正如孟德斯鳩所說(shuō)的，一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力。我國(guó)自改革開放以來(lái)，以憲法為基礎(chǔ)的法制體系逐步形成，以行政訴訟法、行政處罰法、國(guó)家賠償法、行政復(fù)議法為主體的行政法律制度日益完備，依法行政工作取得了很大的成績(jī)。但也必須看到，仍然存在著許多與依法治國(guó)不相適應(yīng)的薄弱環(huán)節(jié)，特別是暴露在行政權(quán)行使過程中的一些問題，直接背離了行政權(quán)的公益性目的。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
一是有法不依。所謂“上有政策，下有對(duì)策”、“見著綠燈快點(diǎn)走，見著紅燈繞道走”。如一些部門前邊設(shè)關(guān)卡，后邊亂收費(fèi)。中央三令五申的制止“三亂”問題始終沒有根本解決，借用行政權(quán)力，換換名目，換換方式，照收不誤。如把集資換成“捐助”，把行政收費(fèi)換成“咨詢服務(wù)費(fèi)”等，可謂不一而足。
二是權(quán)力濫用。有的行政機(jī)關(guān)及其工作人員濫用職權(quán)，執(zhí)法犯法、循私枉法。某些部門、某些執(zhí)法人員，不能正確看待自己手中的權(quán)力，把人民交給的權(quán)力當(dāng)成謀取個(gè)人利益和小團(tuán)體利益的手段，以法卡人，以權(quán)謀私，不給好處不辦事，給了好處亂辦事。有的部門政企不分，混淆行政主體與市場(chǎng)主體的角色，借口統(tǒng)一管理，指定管理相對(duì)人到所屬經(jīng)營(yíng)單位購(gòu)買產(chǎn)品、接受服務(wù)，或者借檢測(cè)、檢驗(yàn)、審批、發(fā)證等搭車收費(fèi)，加重管理相對(duì)人負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致腐敗滋生和蔓延。
三是放棄職權(quán)。行政權(quán)的公益性目的決定了行政權(quán)的不可處分性，即非依法律不得轉(zhuǎn)讓，不得放棄。但現(xiàn)實(shí)生活中，循私情、私利，部門利益、地方保護(hù)，推諉扯皮、有禁不止的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。如假冒偽劣產(chǎn)品泛濫、環(huán)境污染日趨嚴(yán)重等，足以說(shuō)明。
出現(xiàn)上述問題，原因是多方面的。由于我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行人治，缺少法治傳統(tǒng)，人們的法治意識(shí)、執(zhí)法觀念、執(zhí)法水平都有待于進(jìn)一步提高，加上體制轉(zhuǎn)軌過程中出現(xiàn)的立法跟不上、制度不完善、管理有漏洞等是出現(xiàn)上述問題的原因。但從主觀上看，最主要的是利益趨動(dòng)所至。為什么會(huì)出現(xiàn)有利的事爭(zhēng)搶、無(wú)利的事推諉，“三亂”屢禁不止，政企難以分開，究其原因，無(wú)非從中可以謀取個(gè)人或小集團(tuán)利益。而如此作為的代價(jià)必然是犧牲公共利益，破壞了行政權(quán)的公益性目的的實(shí)現(xiàn)。
（三）
實(shí)現(xiàn)行政權(quán)公益性目的。既要治標(biāo)又要治本。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，有待于行政機(jī)關(guān)工作人員的整體法律素質(zhì)和職業(yè)道德素質(zhì)的不斷提高，但這是一項(xiàng)長(zhǎng)期、艱巨而復(fù)雜的任務(wù)，我們不可能等待行政機(jī)關(guān)整體素質(zhì)達(dá)到相當(dāng)高度，再去實(shí)現(xiàn)行政權(quán)的公益目的，更不應(yīng)該以此為由放棄對(duì)行政權(quán)公益性目的的追求。而正確的選擇應(yīng)該是，在加大法治宣傳教育、強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)工作人員依法行政意識(shí)的同時(shí)，著力加強(qiáng)制度建設(shè)，以有效的制度控制權(quán)力的濫用。當(dāng)前而言，應(yīng)重點(diǎn)做好以下幾方面工作：
一是理順政企關(guān)系。作為行政主體的行政機(jī)關(guān)與市場(chǎng)主體的企業(yè)，其所追求的目的不同，二者不能混淆，否則必將導(dǎo)致行政管理秩序與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的混亂。為此，我們應(yīng)該吸取以往教訓(xùn)，嚴(yán)格審查行政主體資格，明確法定職能，理順政企關(guān)系。行政機(jī)關(guān)所辦實(shí)體、所屬企業(yè)必須推向市場(chǎng)，掛靠于行政機(jī)關(guān)的中介服務(wù)組織必須與行政機(jī)關(guān)脫鉤，以收取管理費(fèi)為名的行業(yè)管理職能必須弱化。同時(shí)，既然行政機(jī)關(guān)是代表國(guó)家意志管理公共事務(wù)，國(guó)家理應(yīng)保障其活動(dòng)經(jīng)費(fèi)，不能讓行政機(jī)關(guān)自行創(chuàng)收，自籌經(jīng)費(fèi)，否則就難以實(shí)現(xiàn)行政權(quán)公益性目的。
二是通過機(jī)構(gòu)改革，理順行政管理體制。目前機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉問題突出，各種許可、審批、發(fā)證等行政行為泛濫，既加大了行政成本，影響了行政效率，又容易導(dǎo)致權(quán)力濫用。為此，應(yīng)結(jié)合機(jī)構(gòu)改革，進(jìn)行徹底清理，機(jī)構(gòu)、職能重疊交叉的，該撤的撤，該并的并。凡是沒有法定依據(jù)的審批、許可等行為應(yīng)一律取消，減少多余環(huán)節(jié)。對(duì)于適合于相對(duì)集中管理的事項(xiàng)，應(yīng)積極探討綜合執(zhí)法，并在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，逐步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。
三是實(shí)行行政執(zhí)法督察制，強(qiáng)化監(jiān)督檢查。要本著地域管轄、系統(tǒng)管轄、分級(jí)負(fù)責(zé)的原則，除充分發(fā)揮人大及其常委會(huì)的法律監(jiān)督、政協(xié)的民主監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督的作用外，要特別重視加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的層級(jí)監(jiān)督以及監(jiān)察、審計(jì)、財(cái)政等部門的專項(xiàng)監(jiān)督。
四是全面推行行政責(zé)任追究制度。實(shí)行行政責(zé)任追究制度，可以有效地防止違法行政或行政權(quán)濫用，保障行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。鑒于目前法律、法規(guī)還有不完善的地方、行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)較大等現(xiàn)實(shí)問題，在定位上至少可以將過錯(cuò)責(zé)任納入追究的范圍。即對(duì)于那些主觀上法律意識(shí)淡薄、以言代法、執(zhí)法犯法的行為，或者為了個(gè)人或小集團(tuán)私利濫用職權(quán)、循私枉法的行為，都應(yīng)根據(jù)其造成的后果和影響，視其情節(jié)予以追究。只有如此才會(huì)使行政機(jī)關(guān)工作人員產(chǎn)生責(zé)任心，樹立使命感，才能切實(shí)維護(hù)法制的尊嚴(yán)和行政權(quán)威。
五是將行政執(zhí)法責(zé)任制落到實(shí)處。行政執(zhí)法責(zé)任制是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。抓好落實(shí)對(duì)于全面提高依法行政水平具有重要意義。
但實(shí)踐中如何操作還缺少成功的經(jīng)驗(yàn)。對(duì)此，應(yīng)加強(qiáng)理論研究和實(shí)踐探索，建立考查考核機(jī)制，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的優(yōu)化機(jī)制，從而保證行政權(quán)公益性目的的實(shí)現(xiàn)。
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