工傷認(rèn)定及保險(xiǎn)賠償程序的梳理與重構(gòu)

　　工傷認(rèn)定及保險(xiǎn)賠償程序的梳理與重構(gòu)
　　
　　張繼榮
　　
　　一、工傷認(rèn)定及保險(xiǎn)賠償現(xiàn)狀
　　
　　勞動(dòng)者受傷后，獲得工傷保險(xiǎn)待遇或相應(yīng)賠償，需要經(jīng)歷勞動(dòng)關(guān)系確認(rèn)、工傷認(rèn)定、傷殘等級(jí)鑒定、主張工傷保險(xiǎn)待遇等多個(gè)環(huán)節(jié)。通過(guò)分析基層人民法院受理相關(guān)行政、民事糾紛案件，總結(jié)出行政、司法實(shí)踐領(lǐng)域主要呈現(xiàn)以下特點(diǎn)和現(xiàn)狀：
　　
　　（一）獲得工傷保險(xiǎn)待遇的前置程序多
　　
　　一是工傷認(rèn)定成為享受工傷待遇的前置程序。工傷認(rèn)定程序是指社會(huì)保險(xiǎn)行政部門根據(jù)勞動(dòng)者及其直系親屬或用工單位的申請(qǐng)，依據(jù)工傷保險(xiǎn)法律法規(guī)，確認(rèn)勞動(dòng)者在生產(chǎn)勞動(dòng)過(guò)程中因執(zhí)行職務(wù)而受到的意外傷害、所患職業(yè)病是否屬于工傷的法定審查程序。工傷認(rèn)定是享受工傷待遇的前置程序，是提起工傷待遇勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁或者行政訴訟的先決條件。如果不能被認(rèn)定為工傷，則工傷職工的工傷待遇就無(wú)法得到解決。甚至有些糾紛中用人單位怠于申請(qǐng)工傷認(rèn)定，工傷職工也未在一年內(nèi)提出工傷認(rèn)定，致使因不能工傷認(rèn)定，從而追索工傷待遇賠償無(wú)果，這顯然對(duì)工傷職工極不公平。二是確認(rèn)勞動(dòng)關(guān)系成為部分工傷認(rèn)定的前置程序。用人單位如果為勞動(dòng)者參加了工傷保險(xiǎn)，工傷事故發(fā)生后，勞動(dòng)者受傷后，勞動(dòng)者和用人單位可以申請(qǐng)工傷設(shè)定，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門確認(rèn)為工傷后，由工傷保險(xiǎn)基金支付。但在實(shí)際中，用人單位多數(shù)都沒(méi)有為勞動(dòng)者參加了工傷保險(xiǎn)。如果用人單位不認(rèn)可存在勞動(dòng)關(guān)系，則需要?jiǎng)趧?dòng)者申請(qǐng)勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁，先行確認(rèn)勞動(dòng)關(guān)系，這使得勞動(dòng)者獲得工傷待遇的程序更趨繁瑣。
　　
　�。ǘ�）獲得工傷保險(xiǎn)待遇時(shí)限較長(zhǎng)
　　
　　為獲得工傷待遇程序多、程序復(fù)雜，致使耗時(shí)較長(zhǎng)，勞動(dòng)者最終拿到人民法院確定賠償數(shù)額的生效判決可能是兩三年之后。我們按照最長(zhǎng)的時(shí)限來(lái)計(jì)算各種程序所要耗費(fèi)的時(shí)間。[1]第一步是進(jìn)行確認(rèn)勞動(dòng)關(guān)系的仲裁，經(jīng)過(guò)“一仲二審”程序，大概需要接近一年的時(shí)間。第二步工傷認(rèn)定程序，經(jīng)過(guò)“一認(rèn)一復(fù)二審”的程序[2]，需要9個(gè)月左右的時(shí)間。第三步申請(qǐng)工傷保險(xiǎn)待遇，經(jīng)過(guò)“一仲二審”，又需要11個(gè)月左右的時(shí)間。不計(jì)算收集證據(jù)、傷殘等級(jí)鑒定等時(shí)間，也至少需要近三年的時(shí)間。[3]現(xiàn)實(shí)生活中，許多工傷職工在等待的過(guò)程中發(fā)生生活困難、喪失就醫(yī)時(shí)機(jī)等情況，用人單位也常以耗時(shí)長(zhǎng)作為減少工傷待遇賠償?shù)捻来a，迫使勞動(dòng)者接受不公正的調(diào)解。
　　
　�。ㄈ�）相關(guān)爭(zhēng)議多涉及未參加工傷保險(xiǎn)職工
　　
　　近年來(lái)，進(jìn)入到法院的工傷行政確認(rèn)案件逐年增多，以重慶市江津區(qū)人民法院受理案件情況看，2009年為8件，2010年為17件，2011年為27件。而這些工傷行政確認(rèn)案件中，全部為未參加工傷保險(xiǎn)的勞動(dòng)者與用人單位之間發(fā)生爭(zhēng)議而產(chǎn)生。在2009年至2011年受理的66件確認(rèn)勞動(dòng)關(guān)系案件中，100%涉及未參加工傷保險(xiǎn)的職工。追索工傷待遇的勞動(dòng)爭(zhēng)議案件，2009年為21件，2010年為45件，2011年為41件，共計(jì)106件，其中只有98件為未參保職工，參保職工與用人單位之間的工傷待遇糾紛主要爭(zhēng)議的是用人單位繳費(fèi)基數(shù)較低，要求用人單位補(bǔ)足。由此可以看出，工傷認(rèn)定行政爭(zhēng)議以及工傷待遇賠償仲裁案件多涉及未參加工傷保險(xiǎn)職工，參保職工與用人單位之間關(guān)于工傷認(rèn)定與工傷待遇標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議較少。
　　
　�。ㄋ模┌讣�主要爭(zhēng)議內(nèi)容與受傷本身無(wú)關(guān)
　　
　　從人民法院受理的關(guān)于工傷認(rèn)定行政案件以及工傷保險(xiǎn)待遇勞動(dòng)爭(zhēng)議案件分析，勞動(dòng)者受傷的事實(shí)一般有在場(chǎng)職工的證實(shí)、安全生產(chǎn)管理部門的調(diào)查或醫(yī)院診斷病歷等予以佐證，當(dāng)事人之間一般不存在爭(zhēng)議或用人單位難以反駁。而勞動(dòng)者和用人單位發(fā)生分歧的往往是勞動(dòng)關(guān)系是否成立，以及涉及工傷保險(xiǎn)待遇的工資標(biāo)準(zhǔn)。特別是勞動(dòng)關(guān)系是否成立這一認(rèn)定，是決定成立工傷的關(guān)鍵前提。在社會(huì)生產(chǎn)中，如果勞動(dòng)者和用人單位之間沒(méi)有簽訂書面勞動(dòng)合同，許多時(shí)候受傷職工只上班幾天，勞動(dòng)合同履行的時(shí)間短，勞動(dòng)合同關(guān)系的特征不明顯，用人單位一般會(huì)辯解成立勞務(wù)合同（雇傭）關(guān)系、承攬合同關(guān)系、代理合同關(guān)系等其他民事法律關(guān)系，而不是勞動(dòng)合同關(guān)系。在這樣的工傷認(rèn)定案件中，認(rèn)定工傷的難點(diǎn)往往不在于認(rèn)定受傷是否是在工作崗位因工作受傷，而是確認(rèn)是否存在勞動(dòng)關(guān)系，在確認(rèn)勞動(dòng)關(guān)系的前提下，認(rèn)定工傷自然就迎刃而解了。
　　
　　二、現(xiàn)行工傷認(rèn)定及賠償程序的主要原因
　　
　　從上述對(duì)現(xiàn)有工傷認(rèn)定及工傷保險(xiǎn)待遇賠償相關(guān)糾紛的分析可以看出，解決糾紛的程序過(guò)于復(fù)雜而缺乏效率，行政機(jī)關(guān)與法院之間的職責(zé)交叉而不明晰，處理糾紛的程序性強(qiáng)而針對(duì)性不強(qiáng)。
　　
　　（一）行政、司法機(jī)關(guān)的職責(zé)不明晰
　　
　　行政機(jī)關(guān)的主要職能是行使國(guó)家各項(xiàng)行政事務(wù)，進(jìn)行組織、管理、監(jiān)督和指揮，行政行為具有強(qiáng)制性、效率性的特點(diǎn)。人民法院作為審判機(jī)關(guān)，訴訟程序是公民解決民事糾紛、保障自身權(quán)益的最終途徑，具有公正性、權(quán)威性的特點(diǎn)。從行政機(jī)關(guān)的職能看，行政機(jī)關(guān)一般只能對(duì)民事糾紛進(jìn)行調(diào)解，而不具備對(duì)民事糾紛作出具體裁決的職責(zé)和能力。[4]而人民法院正恰恰相反，主要解決的是當(dāng)事人之間的爭(zhēng)議，對(duì)不存在爭(zhēng)議的事情不屬其職責(zé)范圍。在勞動(dòng)爭(zhēng)議的工傷認(rèn)定中，沒(méi)有參加工傷保險(xiǎn)的職工就工傷認(rèn)定以及工傷待遇賠償發(fā)生爭(zhēng)議，現(xiàn)在由行政機(jī)關(guān)進(jìn)行工傷認(rèn)定，勢(shì)必是在裁決民事?tīng)?zhēng)議。對(duì)于工傷認(rèn)定中是否存在勞動(dòng)關(guān)系的問(wèn)題的時(shí)候，行政機(jī)關(guān)要確認(rèn)該問(wèn)題，既不是它的職權(quán)范圍，也不具備相應(yīng)的認(rèn)定事實(shí)、適用勞動(dòng)法律并進(jìn)行裁決的能力。而且在行政機(jī)關(guān)作出認(rèn)定后，不是工傷事故當(dāng)事人的行政機(jī)關(guān)還會(huì)成為行政訴訟的當(dāng)事人，這與行政機(jī)關(guān)的職能相去甚遠(yuǎn)。就像勞動(dòng)者不服勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)作出的裁決起訴至人民法院，勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)不應(yīng)是案件當(dāng)事人一樣。又如果用人單位和未參加工傷保險(xiǎn)的工傷職工對(duì)工傷事實(shí)無(wú)爭(zhēng)議，只對(duì)工資標(biāo)準(zhǔn)等工傷待遇賠償?shù)慕痤~有異議，現(xiàn)在也必須經(jīng)過(guò)工傷認(rèn)定的程序，實(shí)質(zhì)是行政行為對(duì)民事主體處分民事權(quán)利的一種不當(dāng)干預(yù)。因此，行政機(jī)關(guān)應(yīng)回歸其本質(zhì)，不應(yīng)對(duì)民事糾紛作出帶有裁決性質(zhì)的行政行為。
　　
　�。ǘ�）當(dāng)事人地位不明晰
　　
　　現(xiàn)有制度將工傷認(rèn)定定性為行政確認(rèn)行為，因而屬于具體行政行為，降低了用人單位承擔(dān)的舉證責(zé)任，也降低了其違法的成本�！豆�傷保險(xiǎn)條例》第19條規(guī)定：職工或者其直系親屬認(rèn)為是工傷，用人單位不認(rèn)為是工傷的，由用人單位承擔(dān)舉證責(zé)任。在工傷認(rèn)定中實(shí)行的是舉證責(zé)任倒置[5]，用人單位要承擔(dān)大部分的舉證責(zé)任，但當(dāng)?shù)搅斯�傷認(rèn)定行政訴訟程序中，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門對(duì)此要為達(dá)不到行政訴訟的證明標(biāo)準(zhǔn)而可能會(huì)承擔(dān)舉證不能的后果，行政部門將會(huì)因舉證不能而敗訴。這也就會(huì)轉(zhuǎn)移了用人單位的舉證責(zé)任，使得本應(yīng)獨(dú)立于糾紛之外的工傷認(rèn)定機(jī)構(gòu)被牽扯到訴訟中來(lái)，增加了整個(gè)社會(huì)的公共成本。勞動(dòng)者與用人單位產(chǎn)生糾紛本是相對(duì)應(yīng)的雙方，結(jié)果成了行政機(jī)關(guān)與用人單位、勞動(dòng)者之間的對(duì)立。行政機(jī)關(guān)舉證主要是為了證明行政行為合法性，而不會(huì)對(duì)勞動(dòng)者與用人單位的工傷認(rèn)定事實(shí)積極舉證。由于利益與責(zé)任不匹配，這也使得爭(zhēng)議雙方的勞動(dòng)者和用人單位在舉證責(zé)任方面不積極，導(dǎo)致許多工傷糾紛的事實(shí)認(rèn)定難度加大。
　　
　�。ㄈ�）工傷認(rèn)定結(jié)果運(yùn)用目的不明晰
　　
　　參加工傷保險(xiǎn)與未參加工傷保險(xiǎn)職工的工傷認(rèn)定的結(jié)果不一樣，參加工傷保險(xiǎn)職工的工傷認(rèn)定結(jié)果是能否到工傷保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)領(lǐng)取工傷保險(xiǎn)待遇的基礎(chǔ)，而未參加工傷保險(xiǎn)職工的工傷認(rèn)定結(jié)果是向用人單位要求工傷待遇賠償?shù)幕�礎(chǔ)。因此，在面對(duì)工傷認(rèn)定結(jié)果運(yùn)用目的不同的情況下，其認(rèn)定機(jī)構(gòu)、認(rèn)定舉證責(zé)任、認(rèn)定程序也不應(yīng)相同。參加工傷保險(xiǎn)的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)突出對(duì)工傷事實(shí)的調(diào)查核實(shí)，以保證帶有社會(huì)福利性質(zhì)的強(qiáng)制性的工傷保險(xiǎn)基金的安全；未參加工傷保險(xiǎn)的認(rèn)定則主要應(yīng)當(dāng)突出當(dāng)事人的意思自治，強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人的工傷證明責(zé)任，以保障民事糾紛的中立、公正處理。
　　
　　三、重構(gòu)工傷認(rèn)定及保險(xiǎn)待遇賠償程序
　　
　　通過(guò)對(duì)現(xiàn)有工傷認(rèn)定及保險(xiǎn)待遇賠償程序的分析，從司法行政機(jī)關(guān)職能、當(dāng)事人爭(zhēng)議焦點(diǎn)、現(xiàn)行法律法規(guī)框架等出發(fā)，筆者建議區(qū)分職工是否參加工傷保險(xiǎn)在操作層面上完善程序。具體為：一是針對(duì)職工已參保的程序。保持現(xiàn)在的工傷認(rèn)定、行政訴訟等程序不變，由社會(huì)保險(xiǎn)行政部門通過(guò)行使工傷審查義務(wù)，確保工傷保險(xiǎn)基金的安全以及勞動(dòng)者待遇的及時(shí)發(fā)放。二是針對(duì)職工未參保的程序。取消行政機(jī)關(guān)工傷認(rèn)定的必經(jīng)前置程序，工傷職工可就工傷待遇賠償爭(zhēng)議直接向勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)申請(qǐng)仲裁，由仲裁機(jī)構(gòu)或人民法院在工傷待遇賠償案件中對(duì)是否存在勞動(dòng)關(guān)系、是否為工傷、工傷待遇賠償數(shù)額等問(wèn)題一并處理。通過(guò)這樣的程序完善，具有以下幾個(gè)方面的優(yōu)勢(shì)和效果。
　　
　�。ㄒ唬┎煌黄片F(xiàn)有法律法規(guī)框架，有利于程序的盡快有效實(shí)施�，F(xiàn)有的《工傷保險(xiǎn)條例》里面規(guī)定的工傷認(rèn)定、工傷保險(xiǎn)待遇領(lǐng)取都是針對(duì)的參加工傷保險(xiǎn)的職工。該條例第六十二條第二款規(guī)定：“依照本條例規(guī)定應(yīng)當(dāng)參加工傷保險(xiǎn)而未參加工傷保險(xiǎn)的用人單位職工發(fā)生工傷的，由該用人單位按照本條例規(guī)定的工傷保險(xiǎn)待遇項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)支付費(fèi)用”。從這條看出，用人單位未為職工辦理工傷保險(xiǎn)，它向工傷職工支付的并非工傷保險(xiǎn)待遇，而是可以理解為按照工傷保險(xiǎn)待遇標(biāo)準(zhǔn)支付的未參加工傷保險(xiǎn)而給工傷職工造成的損失。作為一種勞動(dòng)合同履行中，用人單位不履行法定義務(wù)，給職工造成的經(jīng)濟(jì)損失，沒(méi)有規(guī)定必須經(jīng)過(guò)工傷認(rèn)定的前置程序。因此，沒(méi)有參加工傷保險(xiǎn)的職工要求用人單位賠償工傷待遇損失不經(jīng)過(guò)工傷認(rèn)定的程序而直接申請(qǐng)仲裁，不存在法律上的障礙，可以在不修改當(dāng)前法律法規(guī)的前提下順利盡快實(shí)施。
　　
　�。ǘ�）有利于行政機(jī)關(guān)提高行政效率，減少不必要的行政訴訟。一方面，參加工傷保險(xiǎn)的職工發(fā)生工傷，因?yàn)楣�傷待遇由工傷保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)支出，勞動(dòng)者與用人單位一般無(wú)爭(zhēng)議，由行政機(jī)關(guān)進(jìn)行及時(shí)審查認(rèn)定工傷，有利于體現(xiàn)行政的高效性，使工傷職工快速領(lǐng)取工傷保險(xiǎn)待遇。另一方面，未參加工傷保險(xiǎn)的職工發(fā)生工傷，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門的認(rèn)定易引起用人單位或勞動(dòng)者的不滿，行政機(jī)關(guān)需要將大量精力用于行政訴訟的應(yīng)訴上，而這些行政訴訟本是解決勞動(dòng)者和用人單位的工傷糾紛，其案件結(jié)果與行政機(jī)關(guān)沒(méi)有任何利益關(guān)系，也與社會(huì)保險(xiǎn)基金無(wú)關(guān)。社會(huì)保險(xiǎn)行政部門不進(jìn)行未參保職工的工傷認(rèn)定，也就有更多的精力放在已參保的職工身上，有利于提高辦事效率，也避免了頻頻的行政訴訟，減少了整個(gè)社會(huì)的公共成本，提高行政效率。
　　
　�。ㄈ�）有利于降低勞動(dòng)者維權(quán)成本，保障未參加工傷保險(xiǎn)職工及時(shí)獲得賠償。未參加工傷保險(xiǎn)職工可以直接要求用人單位賠償工傷待遇，可以將原來(lái)的近三年的維權(quán)時(shí)間縮短為一年以內(nèi)，降低時(shí)間和經(jīng)濟(jì)上的成本，避免“遲到的正義”給當(dāng)事人帶來(lái)傷害。同時(shí)，工傷職工能在維權(quán)的道路上由被動(dòng)變?yōu)橹鲃?dòng)，在申請(qǐng)工傷待遇賠償?shù)耐瑫r(shí)就可以申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全，避免工傷認(rèn)定等前置程序中用人單位轉(zhuǎn)移資產(chǎn)，使工傷待遇賠償不能得到實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，較少的程序和較短的時(shí)間，可以促使用人單位積極應(yīng)訴而不是消極回避，用人單位不能再以“時(shí)間長(zhǎng)”為由向工傷職工提出不合理的賠償條件。
　　
　�。ㄋ模┯欣�于尊重當(dāng)事人意思自治，構(gòu)建和諧的勞資關(guān)系。一方面，民事糾紛中當(dāng)事人只要在不損害國(guó)家、集體、他人利益的前提下，具有對(duì)民事權(quán)利進(jìn)行處分的權(quán)利。在處理這些糾紛時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分尊重當(dāng)事人的這一權(quán)利。如對(duì)是否構(gòu)成工傷并按工傷支付待遇賠償時(shí)，當(dāng)事人可以對(duì)工傷進(jìn)行自認(rèn)而不需要提供相關(guān)證據(jù)。而原有的程序中，如勞動(dòng)者和用人單位都沒(méi)有證據(jù)能夠證明工傷的情況下，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門在認(rèn)定工傷時(shí)就缺乏靈活性，只能按《工傷保險(xiǎn)條例》對(duì)號(hào)入座，面臨“兩難”的局面，即認(rèn)定工傷與其行政確認(rèn)的職責(zé)不符合，而不認(rèn)定工傷又與當(dāng)事人的意志相背離。另一方面，應(yīng)當(dāng)尊重勞資雙方對(duì)工傷賠償?shù)认嚓P(guān)約定。當(dāng)今的就業(yè)和勞動(dòng)方式日趨多樣，勞資雙方在不損害勞動(dòng)者的法定利益的前提下，完全可以在勞動(dòng)合同中對(duì)按工傷處理的情形進(jìn)行細(xì)化約定，避免在受傷后難以區(qū)別責(zé)任。(adivasplayground.com)如現(xiàn)在許多用人單位允許職工在家或其他場(chǎng)所工作，雖然在社會(huì)保險(xiǎn)行政部門認(rèn)定工傷時(shí)無(wú)法予以認(rèn)定，但如果在勞動(dòng)合同中進(jìn)行了詳細(xì)約定按工傷標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行賠償，則司法機(jī)關(guān)在裁決時(shí)也完全可以尊重當(dāng)事人的約定而予以支持。
　　
　�。ㄎ澹┯欣�于完善工傷認(rèn)定程序，加快司法救濟(jì)效率。勞動(dòng)者與用人單位基本對(duì)勞動(dòng)關(guān)系存在爭(zhēng)議的，本文建議改變以往漫長(zhǎng)的工傷認(rèn)定程序，而將勞動(dòng)仲裁委（或法院）確認(rèn)勞動(dòng)關(guān)系程序、工傷和確定工傷待遇合并為一個(gè)程序進(jìn)行處理，即被告“合三為一”的工傷設(shè)定程序。賦予勞動(dòng)仲裁機(jī)構(gòu)和法院的工傷認(rèn)定權(quán)。工傷認(rèn)定只是工傷賠償?shù)囊粋�(gè)環(huán)節(jié)，針對(duì)現(xiàn)在的工傷救濟(jì)程序中的認(rèn)定程序和賠償程序分離導(dǎo)致了諸多的弊端，現(xiàn)將勞動(dòng)者與用人單位是否建立勞動(dòng)關(guān)系和職工的受傷是否是工傷同時(shí)審理。將工傷認(rèn)定納入到勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁程序當(dāng)中去，對(duì)仲裁裁決的不服直接向法院起訴。[6]這樣一來(lái)，工傷認(rèn)定不作為一種具體行政行為，那么工傷認(rèn)定的行政復(fù)議和行政訴訟程序都可以省去了。工傷認(rèn)定和工傷保險(xiǎn)待遇問(wèn)題同步處理。這樣仲裁機(jī)構(gòu)和法院就可以同時(shí)受理確認(rèn)勞動(dòng)關(guān)糾紛和工傷保險(xiǎn)待遇糾紛，法院可以在審理勞動(dòng)關(guān)系爭(zhēng)議糾紛的過(guò)程中一并查清工傷事實(shí)。這樣，就算一方上訴，一年左右就可以走完全部的程序，大大便利了當(dāng)事人，加快了司法救濟(jì)效率。
　　
　　總之，程序的設(shè)定應(yīng)當(dāng)以人為本，兼顧效率和公正。本文雖然只是對(duì)未參加工傷職工的程序進(jìn)行了一些簡(jiǎn)化，這一簡(jiǎn)單的變化，讓這些程序不再繁瑣和生硬，受傷職工也不再遭受“程序之傷”，在維權(quán)之路上能切實(shí)感受到它們的柔軟與溫暖。

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