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芻議我國消費糾紛解決制度的完善款
芻議我國消費糾紛解決制度的完善朱曉東
近年來，我國在構(gòu)建和諧社會的進程中，對消費者權(quán)益保護越來越重視，相繼制定、頒布了一系列旨在保護消費者權(quán)益的法律、法規(guī)，但在市場上假冒偽劣產(chǎn)品仍屢禁不止，侵害消費者權(quán)益的案件時有發(fā)生，每次觀看中央電視臺的每周質(zhì)量報告節(jié)目，總令人觸目驚心。究其原因，其中一個重要方面就是我國尚未建立起完善的消費糾紛解決制度，使消費者不敢或不愿訴諸法律，保護自己的合法權(quán)益，從而縱容了不法廠商。筆者認為，在消費者權(quán)益保護領(lǐng)域，救濟程序比實體制度更為重要，消費者權(quán)益保護制度的重點應(yīng)放在為消費者提供一套切實可行的權(quán)利救濟途徑上，完善消費糾紛解決制度是保護消費者權(quán)益的關(guān)鍵所在。
一、我國現(xiàn)行的消費糾紛解決制度
消費糾紛是指消費者在購買、使用商品和接受服務(wù)過程中與經(jīng)營者發(fā)生的消費權(quán)益爭議。我國《消費者權(quán)益保護法》第三十四條規(guī)定了五種消費糾紛解決制度，即消費者和經(jīng)營者發(fā)生了消費權(quán)益爭議的，可以通過下列途徑解決：
�。ㄒ唬┡c經(jīng)營者協(xié)商和解。這是指消費者或其委托的代理人與經(jīng)營者在平等自愿的基礎(chǔ)上，就有關(guān)的爭議進行協(xié)商，最終達成解決糾紛的方案。
（二）請求消費者協(xié)會調(diào)解。主要指在發(fā)生消費糾紛后，由消費者向消費者協(xié)會提出請求，在經(jīng)營者同意的情況下，消費者協(xié)會作為第三方，就有關(guān)的爭議依法進行協(xié)調(diào)，促使雙方達成協(xié)議，以解決糾紛的方式。
�。ㄈ┫蛴嘘P(guān)的行政部門申訴。即消費者向工商行政管理機關(guān)、技術(shù)監(jiān)督機關(guān)及各有關(guān)行政部門進行申訴。行政部門受理后，依照法律、法規(guī)的規(guī)定，在各自職責(zé)范圍內(nèi)對消費糾紛進行調(diào)解或依法處理。
（四）根據(jù)仲裁協(xié)議提請仲裁。這需要消費者和經(jīng)營者在糾紛發(fā)生前或發(fā)生后達成仲裁協(xié)議，然后依照《仲裁法》向有關(guān)仲裁機關(guān)提請仲裁，由仲裁機關(guān)作出裁決以解決糾紛。
（五）向人民法院提起訴訟。是指消費者與經(jīng)營者發(fā)生糾紛后，由消費者根據(jù)《民事訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，向人民法院提起民事訴訟，經(jīng)人民法院審理后，依法作出裁判，以解決消費糾紛的一種方式。
《消費者權(quán)益保護法》規(guī)定的這五種糾紛解決途徑，其約束力度和效力是依次增強的，但關(guān)系是并列的，可以由消費者作出選擇。在《消法》頒布之后，請求消費者協(xié)會調(diào)解和向人民法院提起訴訟成為消費者尋求法律保護的兩種主要途徑。
二、我國消費糾紛解決制度的缺陷
據(jù)了解，我國消費者在權(quán)益受到損害時，只有不到1%的人會去投訴和索賠，而這1%中，只有很少的消費者能堅持下去。這說明我國消費糾紛解決制度還存在諸多缺陷，不能發(fā)揮“保護”消費者的作用。具體來說，有以下幾個方面：
首先，我國在制定《消法》時把重點放在了實體法的創(chuàng)制上，忽視了對消費糾紛解決機制的創(chuàng)制。應(yīng)當(dāng)說我國《消法》規(guī)定的消費者九大權(quán)利，參考聯(lián)合國大會通過的《保護消費者準則》的六項權(quán)利和國際消費者聯(lián)盟提出的八項權(quán)利，已達到了國際先進水平。但在消費糾紛解決機制上，即對通過什么措施來保證這些權(quán)利的落實上，卻規(guī)定的非常簡單�！断ā分挥昧艘粋�條文作了最原則的規(guī)定，并且該規(guī)定只是簡單的重復(fù)所有糾紛的解決途徑，即和解、調(diào)解、仲裁、訴訟，沒有體現(xiàn)消費糾紛的特點。在制度創(chuàng)制上的這種缺陷，造成了從實體法上對消費者保護很充分而在實踐中卻無法落實的局面。因此，就我國消費者權(quán)益保護法而言，與其說是一部權(quán)益保護法，還不如說是一個有關(guān)消費者權(quán)益的宣言。
其次，非訴訟消費糾紛解決制度的可操作性不強。依照《消法》規(guī)定，消費者在發(fā)生糾紛后可以選擇四種非訴訟途徑，即和解、調(diào)解、申訴、仲裁。但事實上，在市場比較混亂、信用缺失問題突出、政府管理滯后的轉(zhuǎn)軌時期，經(jīng)營者自律性較差，消費者和經(jīng)營者利益嚴重對立，和解往往難以成功。消費者協(xié)會屬于私人團體，不具有強制經(jīng)營者進入調(diào)解過程的權(quán)力和對調(diào)解結(jié)果執(zhí)行的權(quán)力，其調(diào)解效力低。雖然在《消法》頒布后，這一途徑發(fā)揮了一定的作用，但尚須完善。而仲裁制度要求雙方合意，在不能與經(jīng)營者達成仲裁協(xié)議時，這一途徑如同虛設(shè)。行政機關(guān)雖然具有公權(quán)力，但因為不是解決權(quán)利糾紛的機關(guān)，《消法》也沒有賦予對消費糾紛進行行政裁決的權(quán)力，其處理缺乏法律依據(jù)，難以解決實際問題，我國加入WTO后更是如此。因此，我國雖然規(guī)定了四種非訴訟消費糾紛解決制度，但真正可供消費者選擇的途徑并不多。
最后，訴訟程序解決消費糾紛效率低，成本高，很難給消費者帶來效益。訴訟解決消費糾紛曾被有些人視為最完善的消費糾紛解決方式，具有權(quán)威性、公正性、終局性等優(yōu)點。但是在普通民事訴訟中，雙方當(dāng)事人的訴訟權(quán)利形式上是平等的，而消費糾紛中消費者與經(jīng)營者的力量是不均衡、不對稱的。因此經(jīng)營者、生產(chǎn)者就可能利用自己在經(jīng)濟上的實力和獲取信息上的優(yōu)勢，使得消費者要么無力“奉陪”到底而忍氣吞聲退出訴訟，要么硬著頭皮支撐到底，最后只落得個“贏了官司輸了錢”的結(jié)局。當(dāng)然，這并不是說訴訟在解決消費糾紛上一無是處，而是說鑒于消費糾紛中消費者處于明顯的劣勢的特點，需要程序上的特別關(guān)照，以使其真正享有平等對待的權(quán)利，以解決目前這種消費者在權(quán)益受到損害時忍氣吞聲、不了了之的現(xiàn)狀。
三、消費糾紛的特點
完善消費糾紛解決制度必須要根據(jù)消費糾紛的特點。消費糾紛在性質(zhì)上屬于民事糾紛，雙方當(dāng)事人在糾紛中具有平等的法律地位。然而，與一般的民事糾紛相比，消費糾紛具有不同的特點。
首先，作為消費者的個人與經(jīng)營者相比，無論在交易過程中還是在對糾紛處理過程中，都不可能處于完全平等的地位。
第二，消費糾紛相對與經(jīng)濟活動中的其他交易，規(guī)模一般較小。消費者在消費交易中所受到的侵害，如果單純以金錢衡量，往往不是一個較大的數(shù)額。如果因此發(fā)生糾紛并通過普通訴訟程序加以解決，會使消費者得不償失。
第三，經(jīng)營者的違法行為對消費者的侵害往往不僅導(dǎo)致消費者經(jīng)濟損失，還伴隨著人身傷害和精神創(chuàng)傷。
第四，消費糾紛中經(jīng)營者的侵權(quán)行為不僅違反民事法律，而且更多的時候是對行政法規(guī)的直接危害。
在完善消費糾紛解決制度時必須考慮這些特點。
三、完善我國消費糾紛解決制度的建議
對具有“經(jīng)濟人”特征的消費者而言，他們所需要的糾紛解決制度必然是能使他們權(quán)益得到真正保護，并且他們有能力、有必要為此支付費用的制度。按經(jīng)濟學(xué)原理，如果消費者花費盡可能少的時間、精力和金錢，其權(quán)益就得到完整的保護，那么這種資源配置就是有效益的，消費者權(quán)益就得到了最優(yōu)化的保護。所以，消費糾紛解決制度的價值取向應(yīng)是“花最少的錢辦最大的事”，使消費者在糾紛的解決中能擺脫自己的劣勢地位，真正獲得平等對待。另外，因為實踐中解決消費者糾紛的方式很多，各國的立法例也不盡一致，因而我們既不能把有限的法律資源平等的配置到每一種糾紛解決方式上，也不能把其他國家的制度照搬到我國。只能參考國外法律制度并結(jié)合我國的具體情況，對我國的仲裁和訴訟制度加以完善，使之成為適應(yīng)解決消費糾紛的有效途徑。
�。ㄒ唬└母铿F(xiàn)有的仲裁和消費者協(xié)會調(diào)解制度，建立適應(yīng)消費糾紛的仲裁制度。最早嘗試消費糾紛仲裁制度的是美國，1968年美國仲裁協(xié)會（BetterBusinessBureau）接受福特基金會的贊助，設(shè)立了“全國解決糾紛中心”，該中心確立了消費糾紛仲裁制度，并開始在全美國范圍內(nèi)進行運作。之后，荷蘭，法國，西班牙，比利時等國都設(shè)立了相應(yīng)的消費糾紛仲裁機制。由于這種制度具有成本低，效率高，效力強，方便快捷的特點，一經(jīng)推行即成為消費者和經(jīng)營者解決消費糾紛的首選途徑。當(dāng)前，我國某些城市也開始了消費糾紛仲裁的嘗試，如自2000年湖州消費者協(xié)會成立消費爭議仲裁中心以來，我國已經(jīng)在河北、浙江、遼寧、山東、河南等地，設(shè)立了以消費者協(xié)會為依托的仲裁委員會分支機構(gòu)，專門處理消費糾紛。但是，消費糾紛仲裁機制的嘗試尚依托于《仲裁法》的仲裁制度，沒有體現(xiàn)消費糾紛的特點，還不能發(fā)揮應(yīng)有的作用。
筆者認為，我國應(yīng)借鑒美國的作法，建立一種適合消費糾紛的仲裁制度。在建立消費糾紛仲裁制度時，應(yīng)注意以下幾點：第一，不能把消費糾紛仲裁完全納入到仲裁法的仲裁制度中去，因為制定仲裁法時所考慮的是“商事仲裁”，與國際通行的商事仲裁接軌，而不是消費糾紛仲裁。第二，消費糾紛仲裁應(yīng)采用國際通行的做法，即雙方合意，一裁終局。避免先裁后訴的弊端，適應(yīng)消費糾紛時效性的特點。第三，鑒于目前我國已經(jīng)建立了完整的消費者保護協(xié)會體系并且在調(diào)解消費糾紛中發(fā)揮著重要作用，消協(xié)作為一個保護消費者的社會組織，在解決消費糾紛應(yīng)發(fā)揮更重要作用。我們可以考慮在現(xiàn)有的消費者協(xié)會下面增設(shè)獨立的“消費者權(quán)益仲裁庭”，其業(yè)務(wù)上接受消協(xié)領(lǐng)導(dǎo)，法律地位上獨立于消協(xié)。(adivasplayground.com)第四，針對消費糾紛的特點設(shè)計一套專門的仲裁規(guī)則，以有效地解決糾紛�？紤]到消費糾紛的多發(fā)性和小額性，仲裁員的要求可以適當(dāng)放低，人數(shù)可以適當(dāng)放大，程序可以更加簡化，以保證低成本，高效率。使經(jīng)營者和消費者都愿意選擇仲裁途徑解決糾紛。
（二）完善消費糾紛解決的訴訟機制。在訴訟制度上，雖然有的審判機關(guān)已經(jīng)在積極探索，嘗試靈活方便的訴訟方式，但就全國來說，還沒有建立適合消費糾紛特點的訴訟制度。煩瑣的訴訟程序和漫長的訴訟時間以及高額的訴訟費用，都嚴重的限制了訴訟作為消費者權(quán)益保護最后防線的作用。正像陳瑞華教授在《程序正義論綱》中指出那樣：“判斷法律程序是否具有正當(dāng)性，不能僅僅看這種法律程序的外觀特征，而應(yīng)當(dāng)依據(jù)一些獨立于程序存在本身的‘形而上學(xué)’的價值標準�！彼裕覀儽仨毟鶕�(jù)消費糾紛解決制度的價值取向，探索適合解決消費糾紛的訴訟制度。
根據(jù)消費糾紛的特點，我們可以進行以下兩個方面嘗試：一方面，可以借鑒英美系的經(jīng)驗，改革現(xiàn)有的簡易程序，在基層法院設(shè)立小額索賠法庭（SmallClaimsCourt）。這種方式雖屬司法途徑，卻具有程序簡單，節(jié)省費用的特點。這一程序主要是針對大部分消費糾紛訴訟面廣、金額小的實際。在小額索賠法庭中。，可以實行一審終審等特殊訴訟制度，以解決訴訟途徑的高成本，低效率，使消費者進行訴訟的積極性提高。另一方面，針對一些影響較大，后果嚴重的消費侵權(quán)案件，我們可以通過對普通訴訟中的某些規(guī)定改革，使消費者獲得實質(zhì)上的平等。具體做法如：消費者在提起訴訟時，法院暫不預(yù)收訴訟費用，待案件審結(jié)時，再按責(zé)任大小向雙方當(dāng)事人收��；在消費者勝訴后，由經(jīng)營者、生產(chǎn)者支付消費者在訴訟過程中付出的包括律師費在內(nèi)的各種費用等�，F(xiàn)在有的法院已開始了這方面的嘗試，但是還應(yīng)應(yīng)加以制度化，法律化，以加強對消費者保護力度。
總之，消費者權(quán)益保護制度，應(yīng)重在“保護”，在當(dāng)前我國已經(jīng)規(guī)定了較完善的消費者實體權(quán)利的情況下，通過建立完善的糾紛解決制度，使消費者權(quán)益在受到侵害時能得到較好的保護，就是保護消費者權(quán)益的關(guān)鍵所在。否則，無論實體權(quán)利規(guī)定的多么完善和充分，對消費者而言也只能是一件美麗而不能御寒的外衣。
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