完善我國水資源流域管理制度

完善我國水資源流域管理制度　
宋海鷗 樸光洙 馬品懿

　　人類生活總是在一定的流域區(qū)間進行的，歷史上幾大文明古國也無是不在流域中產(chǎn)生的：長江黃河流域的中華文明，幼發(fā)拉底河和底格里斯河形成的美素不達美亞平原的古巴比倫文明，尼羅河的古埃及文明等等。可以說，自然賜予人類的不僅是秀美的山川，還有人類生存之源——水。

　　水作為一種重要的自然資源和環(huán)境因素與其他種類的自然資源的區(qū)別在于其流動性和可再生性，水是唯一可以再生的自然資源。人類對水多種利用方式多種多樣，如灌溉、發(fā)電、航運、供水、漁業(yè)等等，上述方式也是相互聯(lián)系的。因此只有在對水資源按照流域進行行統(tǒng)一規(guī)劃，才能更好地發(fā)揮水資源地綜合效益。1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會通過的《21世紀議程》中也提出，水資源應按照流域進行綜合管理。

　　流域管理通常指通過流域的統(tǒng)一規(guī)劃與目標，流域、部門按其職責對有限的水資源分別進行管理。[1]也有學者從水土保持角度出發(fā)認為流域管理是指為了充分發(fā)揮水土資源的生態(tài)效益、經(jīng)濟效益和社會效益，以流域為單元，在全面規(guī)劃的基礎上合理安排農(nóng)、林、牧、副各業(yè)用地，因地制宜地布設綜合治理措施，在防治自然災害的同時，對水土資源進行保護、改良與利用。[2]

　　一、中外有關(guān)水資源管理制度的比較

　　（一）國外水資源管理的制度

　　1、美國的田納西河流域管理制度

　　田納西河是美國東南部俄亥俄河的最大支流，流域面積10.5萬平方公里，涉及美國7個州，但是流域淤沙沉積，大多數(shù)有價值的礦產(chǎn)資源被盲目掠奪，土地嚴重荒漠化和風化，經(jīng)常發(fā)生洪澇災害，造成了相當大的生態(tài)問題。[3]1933年美國頒布了《田納西河流域管理局法》，并成立了權(quán)威性的流域管理機構(gòu)“田納西河流域管理局”（TVA）。該法規(guī)定流域管理局是個政府機構(gòu)，負責田納西河流域防洪、航運、灌溉等綜合開發(fā)和治理。同時，法律授予該流域管理機構(gòu)很大的行政管理權(quán)力并明確與其他機構(gòu)的關(guān)系，使管理局能有效、順利的行使職責。由于有法律的專門授權(quán)，使得田納西河流域管理局能夠根據(jù)本流域的資源狀況、充分考慮開發(fā)工程所必須適應的長期發(fā)展要求，制定包括防洪、發(fā)電、航運、灌溉、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、環(huán)境保護等內(nèi)容的綜合性的長期開發(fā)方案，同時，協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟與環(huán)境保護之間的關(guān)系，取得了巨大的成就。

　　2、法國的流域管理委員會制度

　　法國于1964年頒布了水法，建立起高效率的水資源管理系統(tǒng)。這個系統(tǒng)被譽為世界上比較好的水資源管理系統(tǒng)之一，其顯著特點是將全國按河流水系分成六大流域，成立流域管理委員會。首先將水當作水的匯集系統(tǒng)的整體進行管理，以河流域為單位，按照流域面而不是按行政區(qū)進行管理。由于運用了這個系統(tǒng)，法國河流的生態(tài)狀況有了顯著的改善，甚至在人口特別密集的巴黎地區(qū)，飲用水源的質(zhì)量也能滿足現(xiàn)代的要求。

　　3、英國的泰唔士河水務局

　　英國于1974年成立的泰唔士河水務局是一個綜合性流域管理機構(gòu)。依照1973年英國頒布的水法，它負責流域統(tǒng)一治理和水資源統(tǒng)一管理，包括水文站網(wǎng)建設、水文水情監(jiān)測預報系統(tǒng)的管理、城市生活和工業(yè)供水、下水道、污水處理、防洪、水產(chǎn)、水上娛樂等河流管理所有方面的內(nèi)容，并有權(quán)確定流域水質(zhì)標準，頒發(fā)取水和排水(污)許可證，制定流域管理規(guī)章制度，是一個擁有部分行政職能的非盈利性的經(jīng)濟實體。[4]

　�。ǘ�）我國有關(guān)水資源管理的制度法學畢業(yè)論文

　　1、1988年頒布的《水法》當中規(guī)定“國家對水資源實行統(tǒng)一管理與分級、分部門管理相結(jié)合的制度。國務院水行政管理部門負責全國水資源的統(tǒng)一管理工作。國務院其他相關(guān)部門按照國務院規(guī)定的職責分工，協(xié)同國務院水行政主管部門，負責有關(guān)的水資源管理工作。縣級以上地方人民政府水行政主管部門和其他部門，按照同級人民政府規(guī)定的職責分工，負責有關(guān)的水資源管理工作�！币虼耍�此時確立的是“統(tǒng)一管理與分級、分部門管理相結(jié)合”的水資源管理制度，實質(zhì)上仍是以區(qū)域為單元的水資源管理制度。

　　2、2002年新修訂的《水法》規(guī)定“國家對水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。國務院水行政主管部門負責全國水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作。國務院水行政主管部門在國家確定的重要江河、湖泊設立的流域管理機構(gòu)（以下簡稱流域管理機構(gòu)），在所管轄的范圍內(nèi)行使法律、行政法規(guī)規(guī)定的和國務院水行政主管部門授予的水資源管理和監(jiān)督職責。縣級以上地方人民政府水行政主管部門按照規(guī)定的權(quán)限，負責本行政區(qū)域內(nèi)水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作。”因此，此時確立的是流域管理和行政區(qū)域相結(jié)合的水資源管理體制。

　　二、我國現(xiàn)行水資源管理體制的弊端

　　根據(jù)我國現(xiàn)行的《水法》，我國的水資源管理體制是流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。流域與行政管理相結(jié)合的結(jié)果仍然是水資源流域管理服從于行政管理，依然不能解決日益嚴重的水危機問題。

　　首先，實行流域管理和行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，必然會導致“以地方行政區(qū)域管理為中心”的分割管理狀態(tài)的出現(xiàn)。因為，經(jīng)濟學當中的公共選擇理論認為，各級政府在市場上也是一個“經(jīng)濟人”，也要追求利益最大化。在市場經(jīng)濟的條件下，由于經(jīng)濟利益的驅(qū)動，流域的各地方政府為了各自的利益，勢必會對流域自然資源、自然環(huán)境的開發(fā)、利用和保護方面的統(tǒng)一管理產(chǎn)生不同程度的抵觸，勢必會“充分”地利用其在流域行政區(qū)域管理方面的權(quán)力，大力開發(fā)和利用其行政區(qū)域內(nèi)的流域自然資源和自然環(huán)境，為本地方社會經(jīng)濟的發(fā)展謀取利益，而不會自覺地、主動地從全流域的利益、從流域可持續(xù)發(fā)展的角度來開發(fā)、利用本行政區(qū)域內(nèi)的自然資源和自然環(huán)境。

　　其次，流域管理實際是一個如何設置水行政管理體制和劃分職權(quán)的問題。我國的水行政過去總是跟著行政建制走，行政區(qū)劃就是水權(quán)地界，無形中河流、水系被“腰斬”，相有悖于水性，嚴重違反自然規(guī)律。其結(jié)果是流水在地理上被切割成塊，水管理機構(gòu)受行政權(quán)控制要為地方服務，再加上各部門的功能性管理，權(quán)力交叉，范圍不清，職責相互糾纏，難免促成災難的發(fā)生。[5]以黃河為例：黃河流經(jīng)九省市，水在上、中、下游各有其主，上游以地勢之利在其“轄區(qū)”理直氣壯地用水，下游連續(xù)近二十年的斷流，暴露出調(diào)控體制的不適應性。黃河斷流固然有自然因素的影響，但沿河缺乏統(tǒng)一管理和調(diào)度是不容忽視的因素。

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