如何防范與化解我國地方政府債務風險的思考

　　如何防范與化解我國地方政府債務風險的思考
　　
　　一、我國地方政府債務風險的表現(xiàn)及特征
　　
　�。ㄒ唬┑胤絺鶆找�(guī)模風險。
　　
　　這是指由于債務規(guī)模過大可能導致的到期債務無法支付的風險。目前，我國地方政府債務融資的機構分散，合法與不合法的債務并存，總量還難以把握，從某些地區(qū)的典型案例來看，地方政府債務的規(guī)模已較大，有的甚至超過地方財政的承受能力。例如，根據(jù)相關的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，估計2002年重慶市直接顯性債務規(guī)模超過200億，其中內(nèi)債規(guī)模達到150億。其中，重慶市縣（市、區(qū)）累計拖欠工資達到19億元左右，平均每個縣（市、區(qū)）拖欠工資近4750萬元：重慶市鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)債總額將近44億，約占全市內(nèi)債總額30％。截止2000年底，四川省財政各種直接債務累計已達400億元左右，或有債務369億左右，其中，清欠農(nóng)村合作基金會213億元，應退還供銷社股金26億元，糧食企業(yè)虧損掛帳110億元，養(yǎng)老保險金缺口20億元。若再考慮到一些無法統(tǒng)計的因素，如欠發(fā)工資、違規(guī)擔保、民間集資所形成的債務，其債務總規(guī)模還要更大。北京市同期地方政府或有顯性負債為100多億元，占當年地方財政收入的40％以上。在福建、山東、吉林等省的部分地區(qū)，其鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政或有負債的規(guī)模超過其當年地方財政收入的幾倍甚至十幾倍。我國地方政府債務的規(guī)模風險已經(jīng)很大。
　　
　　（二）地方政府債務的結構風險
　　
　　指地方政府債務中，不同種類的債務對地方財政構成的威脅。具體而言表現(xiàn)為直接顯性債務、或有隱性債務、外債等風險。
　　
　　1.直接顯性債務風險。第一，國債轉貸資金形成的直接顯性債務。國債轉貸資金是指1998年以來，國家為了擴大內(nèi)需，利用增發(fā)國債用于地方基礎設施建設方面的投資，還款期限為10年。它對地方經(jīng)濟的發(fā)展起到了積極的作用，但加大了地方政府的債務壓力。第二，由于缺乏直接融資手段，我國地方政府過度依賴對外借款形成直接顯性債務。其構成主要是各國政府的貸款和世界銀行等國際金融組織貸款，這些貸款都是政府承諾的項目貸款，但投資的這類項目主要體現(xiàn)為社會效益，難以依靠項目自身形成償債能力，一旦項目單位發(fā)生還款困難，地方政府就得動用財力墊付。因此外債規(guī)模的日益膨脹和償還能力的漸趨薄弱帶來很大的風險。第三，地方以“多元化融資”的名義舉借的債務，在運行過程中往往因缺乏監(jiān)督而形成投資風險。
　　
　　2.或有債務風險和隱性債務風險。我國地方政府的或有債務和隱性債務所包含的內(nèi)容非常廣泛，主要有社保資金缺口、農(nóng)村合作基金會金融風險的轉嫁、糧食采購和流通中積累的虧損、地方政府擔保問題，等等。最近幾年，地方政府的或有債務和隱性債務規(guī)模日益擴大，而在一般的財政預算和債務統(tǒng)計中卻沒有這部分內(nèi)容，甚至許多地方政府在做決策時都不考慮這部分債務。實際上，隨著某些條件的出現(xiàn)或者某些或有事件的發(fā)生，這些或有債務和隱性債務將不斷顯性化、直接化，其可能造成的風險損火不容忽視。
　　
　　3.外債風險。政府外債八是對外債務所概括的“外債”的一個重要組成部分，因而它具有外債的一般特征。由于缺乏有關政府外債的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，所以利用外債這個統(tǒng)計數(shù)據(jù)宋代替政府外債數(shù)據(jù)進行分析。地方政府外債風險主要涉及到外債的規(guī)模、期限、效益、幣種、匯率以及利率風險。以重慶市為例，1994年到1999年期間，以美元為單位的外債在每年外債中的比例均在94％以上。
　　
　　二、我國地方政府債務風險的成因
　　
　�。ㄒ唬┡e債規(guī)模過大
　　
　　隨著以放權讓利為特征的漸進式改革，地方政府逐漸成為擁有自我發(fā)展目標的行政和經(jīng)濟實體，由原來的徹底服從于中央政府的分支機構逐漸轉變?yōu)樨斦�上“自負盈虧”的公共主體。地方政府的“公共主體性”客觀上要求它在經(jīng)濟發(fā)展、經(jīng)濟秩序的穩(wěn)定與維擴、經(jīng)濟建設所需資金的籌措、社會治安的維護、以及可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的落實等方面發(fā)揮越來越大的作用，(adivasplayground.com)而中央賦子地方政府的“財權”并沒有隨“事權”的增人而同步增大，加上地方政府可以利用的資源非常有限以及法律上對地方政府債務的約束，不得已地方政府各職能部門門覺或不自覺地、公開或隱蔽地、直接或間接地以地方政府“多元化融資”等多種名義舉借了大量債務。地方官員為了保持政績上的領先地位，通過各種融資渠道籌措資金以興建基礎設施，同時，為加速經(jīng)濟結構調整和產(chǎn)業(yè)的升級換代，推進經(jīng)濟發(fā)展，各級地方政府直接或間接地借入內(nèi)外債務，積累了相當規(guī)模的債務，債務壓力因此逐漸加大。此外，龐大的社會保障資金缺口，更加大地方債務壓力。這些因素促使政府融資的發(fā)展速度有所加快，規(guī)模也在進一步擴大，由此形成的地方債務規(guī)模也不斷擴大，債務風險也會日漸顯現(xiàn)。
　　
　�。ǘ�）部分地方政府的隨意舉債及過度舉債
　　
　　對我國各級地方政府來說，通常只關心借錢，而很少有人過問是否能還債，即使是有這樣那樣的評審部門，其對債務的約束也只是一種軟約束。地方官員很多時候完全是為借錢而借錢，而根本不顧償還和資金的收益問題。官員在向上級財政部門借款的時候，并不是將借到的錢完全用于其中請時所列出的用途。不少官員將借到錢中的很少一部分用于正常用途，而將其中的大部分挪作他用，有的還通過轉移資金的方式將其轉為預算外資金，躲避上級財政的監(jiān)督，其目的就是為了對這些錢具有更大的支配權，以滿足其對權利和金錢的支配欲。
　　
　　（三）財政入不敷出
　　
　　隨著我國市場經(jīng)濟的建立和完善，政府宏觀管理職能的不斷拓寬，對財政支出提出了更高的要求，隨著人口的增加、公共服務范圍的擴大和服務質量的提高使財政支出早現(xiàn)不斷增長的態(tài)勢。一方面，財政供養(yǎng)人員、公用經(jīng)費、人員經(jīng)費增長迅猛：另一方面，地方政府支出的范圍不斷擴大，不僅上級政府下放了許多支出責任，原來中國有企業(yè)承擔的許多社會職能也轉由地方政府承擔。同時，對提供義務教育、木區(qū)域基礎設施、環(huán)境保護等基本事權還有所下移，使地方政府支出基數(shù)和支出剛性增人，從而產(chǎn)生了市以下各級政府的則權、事權關系的不對稱問題。市、區(qū)財力的縱向上移和事權的相對下移使體制矛盾逐步集中于區(qū)級地方政府。叫以說，在體制轉軌時期，經(jīng)濟和社會各項事業(yè)的發(fā)展對財政資金的需求量呈跳躍性增長的特征，而財政資金的增長是不可能超常規(guī)的，因而使財政支出的有限增長與現(xiàn)實需要不斷擴大的矛盾日益尖銳。也就是說，地方財政的供給范圍過寬，包攬過多；地方政府財政收入的主要來源不足，難以履行支出責任的需要，這是導致地方政府債務風險的一個重要因素。
　　
　　（四）投資項目的經(jīng)濟效益較差
　　
　　對地方財政部門的貸款項目的調查中發(fā)現(xiàn)，財政部門審批的債務融資項目通常分為三類，一類、二類屬于完全公益性項目，這些項目基本上不產(chǎn)生什么經(jīng)濟效益。因此，依靠項目本身來還款是比較困難的，它的收益更多的是社會效益，這種項目很多是來自國際金融組織和外國政府的貸款。如果到時候無法償還，政府出于國際形象必須承擔償債義務。
　　
　　三、防范與化解地方政府債務風險的舉措（—）建立健全政府擔保、借款、投資機制
　　
　　1.為了加強對政府舉債的管理，實行嚴格規(guī)范的債務投資決策責任制。為了杜絕行政領導隨意拍板決定項目取舍的非科學做法，地方政府在使用、管理貸款資金時，要建立嚴格的債務投資決策責任制，以規(guī)范的形式明確項目負責人應承擔的管理和償債的責任。同時，為避免投資決策失誤，應實行整個投資項目的決策者一貫負責制，對從建設項目的可行性研究和確定，到設計、施工、生產(chǎn)準備、投入生產(chǎn)的全過程負責到底，全面監(jiān)督。對放棄職責，放松管理，致使項目失敗，償債發(fā)生困難的責任人，要給予黨紀、政紀處分：對造成重大損失浪費，甚至利用主管項目之機違紀違法的，要追究其法律責任。2.建立健全政府債務擔保機制，減輕潛在的債務風險。目前在地方政府的債務中，由政府擔保的債務具有一定的規(guī)模，這在一定程度上增加了政府債務風險的不確定性。針對這一現(xiàn)狀，地方政府應當加強對政府擔保債務風險的防范，制定規(guī)范的擔保。一般來說，對于市場競爭性項目，要采取借款單位與貸款機構借貸直對方式，財政不予擔保。為了部分減輕擔保債務的風險，對于確需財政擔保的項目，政府可根據(jù)項目的性質和特點，建立健全分級擔保、反擔保和實物擔保等擔保制度。國外的實踐證明，對于那些借款限制、借款途徑不太可靠、控制風險的能力有限、風險的承受能力較差的政府來說，政府提供直接的財政支持比提供擔保更為合適。
　　
　　3.要規(guī)范地方政府債務的管理。依法理財，既是市場經(jīng)濟體制的客觀要求，也是化解財政風險的要求。為了防范地方政府債務風險，應當不斷完善現(xiàn)有的法規(guī)，適時制定包括政府融資投資決策條例、償還條例和決策失誤責任條例在內(nèi)的一系列法規(guī)，對政府融資實行法制化、規(guī)范化管理。第一，對地方政府債務的核算逐步由收付實現(xiàn)制過渡到權責發(fā)生制。在按照權責發(fā)生原則對政府債務進行確認和計量以后，政府及其部門所負擔的全部債務事項，只要償債責任應該由政府預算會計主體承擔的，都應納入預算會計核算和監(jiān)督范圍。在權責發(fā)生制下，預算會計應反映當期發(fā)生的債務行為對以后年度的財務責任和影響。這樣可對預算會計主體所擔負的債務風險進行合理的確認和計量，以防范和化解現(xiàn)實的和未來的償債風險。第二，要貫徹謹慎性原則。對地方財政來講，其運行過程中不可避免地存在各種風險和不確定性，這就要求政府會計核算應當保持必要的謹慎，以充分估計各種財政風險和損失。
　　
　　（二）建立科學高效的舉債償還機制
　　
　　1.成立政府外債監(jiān)管中心，并逐步實行由外債監(jiān)管中心統(tǒng)一實施外資、內(nèi)資及貸款償還資金的統(tǒng)一管理。實行監(jiān)管中心向預算口提出外債項目所需管理費、配套資金、償還資金的支出計劃，按照項目實施情況和貸款資金的到位情況掌握各種資金的支出管理，這樣做有利于全面了解項目所有資金的到位和支出情況。強化項目財務資金的監(jiān)督，避免資金的失控和浪費，也有利于項目的執(zhí)行和貸款的償還。
　　
　　2.建立第二預算系統(tǒng)。建設資金入預算，資金實施綜合平衡，舉債不能超負荷。搞建設，要舉債，但所舉的債，必須在適度范圍內(nèi)，同時不能給后任留下包袱。為此由計委每年在公共預算期間，做出下年度財政投融資計劃，財政部門根據(jù)負擔能力進行審查，將有關意見與計劃一起報有關權力機構審查，獲得批準后，作為“第二預算”與公共預算一起作為財政活動予以執(zhí)行。所有政府性建設項目的舉債，授權計委管理，其他部門不得各自為政，多頭舉債，以扭轉多頭舉債、分散使用、財政兜底的局面；舉債要有規(guī)模計劃，嚴格跟預算安排走，最大程度地控制舉債數(shù)額；舉債要先預算償還成本，要嚴格規(guī)定償還時間；貸款使用，必須經(jīng)區(qū)政府常務會議批準等。
　　
　　3.制定嚴格的還款準備金制度。要強化各項目單位作為還債主體的責任，在政府外債監(jiān)管部門的監(jiān)管下將回收的貸款資金、項目本身收益、固定資產(chǎn)折舊、存款利息及項目單位的其他收入等實行專戶儲存，專項用于貸款的償還。政府在安排每年的財政預算時，應充分考慮償債的因素，在財政每年安排的技術改造、基本建設以及有關部門的專項資金中集中一部分，或從預算中單獨安排，建立還貸準備金。還貸準備金主要用于償還本級的純社會效益型外債。還貸周轉金主要用于下級債務人一時還款困難時的臨時墊付周轉。
　　
　　4.明確債權，整頓債務。當前，或有負債的存量消化和增量控制是政府應注意的問題。對合理的或有負債，要在清理債權債務、明確償債主體、劃清償債責任的基礎上進行規(guī)范和整頓，并通過債務重組、債務轉換、債務轉移或政府直接支付等方式盤活和消化因轉貸、墊付、擔保而形成的債權和資產(chǎn)，盡可能降低或有負債的風險。對于新增債務，應實行嚴格的債務責任制，按市場化原則明確債務償還主體，理清償債責任，規(guī)范債務清償行為，堅決杜絕償債主體的轉移行為。同時應本著“誰借誰還誰受益”的原則，建立借用還相統(tǒng)‘、責權利相結合的債務管理新機制，依法確立債權債務關系，明確償債責任及連帶責任。
　　
　　5.建立以資產(chǎn)運作為模式的償還機制。資產(chǎn)運作是實現(xiàn)建設資金良性運行的基礎性機制。所謂資產(chǎn)運作，在這里是指將建設資金的籌集、項目投資、項目經(jīng)營和還本付息等活動，建立在這些資金形成的資產(chǎn)及收益基礎上，并以資產(chǎn)轉讓和經(jīng)營收益作為還本付息的財產(chǎn)基礎和資金來源。
　　
　�。ㄈ�）加強財政收支管理
　　
　　1.夯實收入基礎。夯實收入基礎，必須建設收入來源，支持收入來源的發(fā)展。只有強大的、廣泛的收入來源，才可能有源源不斷的財政收入；只有收入來源不斷擴展，地方經(jīng)濟不斷發(fā)展，地方財政收入才能夠夯實。第一，要以建立穩(wěn)固、平衡的財政為目標，發(fā)展經(jīng)濟，培育新的財源增長點。工業(yè)要上規(guī)模，農(nóng)業(yè)要�；�礎，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構，大膽地發(fā)展個體私營經(jīng)濟和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，通過引導和政府支持，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟新的飛躍，以建立廣泛的收入來源。第—二，加強并完善現(xiàn)有的地方稅收管理，爭取市政府在稅費留成上的支持。分稅制財政體制實施后，中央稅體系已基本形成，而地方稅體系建設卻相對滯后，地方事權與稅權不適應，使地方政府財政資金緊張，難以最大限度地發(fā)揮地方財政的職能作用。因此，一方面要加強稅費的管理，防止稅費流失；另一方面，按照財權與事權統(tǒng)一的原則，建立明晰的稅收管理權限體系，獲取上級政府在稅費上的支持。第三，統(tǒng)一財權，強化財政調控權威。地方政府為了最大限度地發(fā)揮其職能，必須集中本轄區(qū)所有可用的資源，對現(xiàn)行的已經(jīng)存在各項資金進行統(tǒng)一管理，即統(tǒng)一財權，并強化財政調控的權威。統(tǒng)一財權，提高財政的支付能力，必須理順混亂的稅費關系，糾正稅費不分，以費擠稅的局面。
　　
　　2.規(guī)范財政支出。第一，重新界定財政的供給范圍，減少日益增長的行政事業(yè)性經(jīng)費開支。政府對經(jīng)濟的過度干預，對社會的大包大攬，勢必造成預算擴張，形成財政赤字和沉重債務。因此，按照公共財政的要求，以滿足“社會公共需要”為原則，對能源、交通、通訊等基礎設施建設，應建立政府投資引導機制。對事業(yè)單位實行分類處置，即對公益性事業(yè)（如基礎教育、圖書館、高新技術研究等）實行財政“兜底”，保障資金供應；對半公益性半經(jīng)營性事業(yè)，如基礎教育以外的其他各類教育等，財政可給予適當補助；對經(jīng)營性事業(yè)單位應使其完全走向市場；對社會保障則應納入財政預算。第二，財政要根據(jù)量力而行、量入為出和勤儉節(jié)約的原則合理安排各項開支。建立嚴格的財務內(nèi)部控制機制，使風險意識在每一筆財政資金的支出中得到體現(xiàn)。除有關法規(guī)已有規(guī)定之外，要制止：將一些項目的支出增長與GDP或財政掛鉤的做法，地方財政支出增長必須低于地方財政收入增長，地方財政收支要按照《預算法》的要求自求平衡，不能出現(xiàn)赤字。財政資金的支出應該優(yōu)先保證農(nóng)業(yè)、國防、教育、科技環(huán)保等公共部門的發(fā)展需要，將支出重點放到充分發(fā)揮現(xiàn)有生產(chǎn)能力和公共設施服務能力上來，減少對傳統(tǒng)工農(nóng)業(yè)的投入。第三，繼續(xù)深化行政事業(yè)單位財務制度改革，進一步精簡機構和壓縮編制，減少行政經(jīng)費支出，嚴格控制社會集團消費開支，結合深化價格體制改革，逐步減少財政的各項補貼性支出，提高資金使用效益。

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