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民行監(jiān)督在立法思路上應(yīng)實現(xiàn)“三個轉(zhuǎn)變”/張志華法律論文網(wǎng)
民行監(jiān)督在立法思路上應(yīng)實現(xiàn)“三個轉(zhuǎn)變”
張志華、郭小鋒
（北京市順義區(qū)人民檢察院，北京101300）
【內(nèi)容提要】：以檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)為本文研究的切入點，以強化檢察機關(guān)民事行政檢察監(jiān)督為研究主旨，以當(dāng)前立法現(xiàn)狀以及法學(xué)理論的不足為研究導(dǎo)向，多層次、多視角、多方面進行深入分析和論證，進而提出民行監(jiān)督在立法思路上應(yīng)實現(xiàn)“三個轉(zhuǎn)變”，即在監(jiān)督內(nèi)容上，實現(xiàn)由規(guī)定簡單的糾正錯誤判決、裁定向規(guī)定實體監(jiān)督和程序監(jiān)督并重，全面維護司法公正的轉(zhuǎn)變，在監(jiān)督方式上，實現(xiàn)由規(guī)定單一的抗訴監(jiān)督向全程監(jiān)督的轉(zhuǎn)變;在監(jiān)督途徑上，實現(xiàn)由規(guī)定統(tǒng)一的上級院抗訴向規(guī)定上級和同級院抗訴并重，注重監(jiān)督效率的轉(zhuǎn)變。
【關(guān)鍵字】：民行 檢察監(jiān)督 抗訴 再審 轉(zhuǎn)變
民事行政檢察工作，是國家賦予人民檢察院法律監(jiān)督職能的重要組成部分，是人民檢察院依法行使檢察職權(quán)的重要內(nèi)容。隨著我國市場經(jīng)濟的發(fā)展和加入世界貿(mào)易組織，對民行監(jiān)督提出了更高的要求，筆者認為民行工作要與時俱進，就必須不斷更新觀念。在民行監(jiān)督的立法思路上，應(yīng)努力實現(xiàn)三個轉(zhuǎn)變。即：在監(jiān)督內(nèi)容上，實現(xiàn)由規(guī)定簡單的糾正錯誤判決、裁定向規(guī)定實體監(jiān)督和程序監(jiān)督并重，全面維護司法公正的轉(zhuǎn)變，在監(jiān)督方式上，實現(xiàn)由規(guī)定單一的抗訴監(jiān)督向全程監(jiān)督的轉(zhuǎn)變；在監(jiān)督途徑上，實現(xiàn)由規(guī)定統(tǒng)一的上級院抗訴向規(guī)定上級和同級院抗訴并重，注重監(jiān)督效率的轉(zhuǎn)變。
一、在監(jiān)督內(nèi)容上，實現(xiàn)由規(guī)定簡單的糾正錯誤判決、裁定向規(guī)定實體監(jiān)督和程序監(jiān)督并重，全面維護司法公正的轉(zhuǎn)變
全面維護司法公正，就要堅持實體監(jiān)督和程序監(jiān)督并重。有錯必糾是實現(xiàn)司法公正的一條重要原則，而實現(xiàn)司法公正要靠科學(xué)、公正、嚴密的程序作保障。在立法規(guī)定和現(xiàn)實司法工作中，存在“重實體監(jiān)督、輕程序監(jiān)督”的現(xiàn)象，筆者認為有必要在立法思路上加以探討和研究：
（一）從民訴法對提起再審的條件看，現(xiàn)行民訴法對申請再審的規(guī)定不科學(xué)。根據(jù)我國現(xiàn)行法律規(guī)定，不論任何人違反法律，都應(yīng)當(dāng)平等地受到追究。但是，對公民提起民事再審理由的規(guī)定，就使有法必依大打折扣。民訴法規(guī)定：“人民法院違反法定程序，可能影響案件正確判決、裁定的，檢察院應(yīng)當(dāng)抗訴，當(dāng)事人可以申請再審”。法院系國家司法機關(guān)，若司法機關(guān)和司法人員在司法過程中違反了法律，不論是實體法還是程序法，其社會危害性是不言而喻的，也是必須糾正的。而立法卻把“法院違反法定程序”和“可能影響案件正確裁判”揉在一起，在內(nèi)容上有失法律的公平公正，既有執(zhí)法不嚴之嫌，也有授違法不究之柄；在表述形式上也是不科學(xué)的，此規(guī)定的前提是法院違反法定程序，卻用“可能”這一尚不能確定的動詞來進行判斷，得出的結(jié)論自然是不適當(dāng)?shù)�。修改該法條的思路是，只采用該法條前半部分，即“人民法院違反法定程序，檢察院應(yīng)當(dāng)抗訴，當(dāng)事人有權(quán)申請再審”。
（二）從民訴法對申請再審的審查程序看，對當(dāng)事人再審申請的審查規(guī)定的過于籠統(tǒng)。我國民訴法規(guī)定了當(dāng)事人有權(quán)申請再審，但卻未進一步規(guī)定具體的受理、審查程序，以致司法實踐中對這一過程各行其是，隨意性極大。致使一系列的訴訟原則和制度在這一審查程序中未能得以貫徹執(zhí)行，侵犯了當(dāng)事人的合法權(quán)利，甚至導(dǎo)致再審程序難以進入。解決以上弊端的思路是，依靠立法來規(guī)定明確的審查程序和制度，應(yīng)在立法中明確規(guī)定以下內(nèi)容：再審申請的受理部門；當(dāng)事人的再審申請應(yīng)抄送檢察院，以便檢察院實施監(jiān)督；受理部門對每一再審申請及所有申請材料必須登記歸類；實行回避制度，受理部門不得將再審申請及有關(guān)材料轉(zhuǎn)交或變相轉(zhuǎn)交作出原生效裁判的部門；審查人員應(yīng)認真聽取各方陳述，保障雙方當(dāng)事人的合法訴訟權(quán)利；不論是否受理，必須書面答復(fù)，尤其是審查合議后決定不予受理的，要說明具體理由，以利于當(dāng)事人服判息訴。同時，還應(yīng)規(guī)定當(dāng)事人符合法定條件有權(quán)向上一級法院申訴。
（三）從民訴法對再審申請的審理過程的規(guī)定看，缺少公開性。司法權(quán)要有公信力，關(guān)鍵就在于公開審判�，F(xiàn)行民訴法規(guī)定，再審案件原來是第一審案件依照第一審程序?qū)徟�，除依法不公開審理的案件外，其他案件都應(yīng)公開審理；原來是第二審的案件，依照第二審程序?qū)徖恚?jīng)過閱卷和調(diào)查，詢問當(dāng)事人，在事實核對清楚后，合議庭認為不需要開庭審理的，也可以進行判決。這就為不公開審理再審案件打開了方便之門。為何終審不能終？除了暴露出一些法官素質(zhì)不佳外，也說明再審程序的具體設(shè)置欠科學(xué)。否則，當(dāng)事人豈敢不斷挑戰(zhàn)終審判決？但是長此下去，勢必影響法制權(quán)威。為了使再審具有公開性，筆者認為應(yīng)在民訴法中設(shè)立詳細的再審理由，明確各級法院的再審管轄權(quán)限，強調(diào)再審必須公開審判，確保當(dāng)事人的各項訴訟權(quán)利，明確檢察院在再審中的法律地位及具體職責(zé)，在一系列具體的程序、制度的指引、規(guī)范和保障下，再審“終審難終”的現(xiàn)象可望消失，再審裁判的終審法律地位才能真正確立。
二、在監(jiān)督方式上，實現(xiàn)由規(guī)定單一的抗訴監(jiān)督向全程監(jiān)督的轉(zhuǎn)變
檢察機關(guān)對民事行政訴訟監(jiān)督應(yīng)該是全面、有效的監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)包括提起訴訟、參加訴訟、提出抗訴、監(jiān)督執(zhí)行等環(huán)節(jié)，如果缺少了其中任何一個環(huán)節(jié)，檢察機關(guān)對民事訴訟的法律監(jiān)督職責(zé)就無法充分完整地體現(xiàn)。結(jié)合我國的實際情況，我國立法也應(yīng)從不同方面體現(xiàn)對民事行政訴訟的直接監(jiān)督，有效地防止和糾正民事行政訴訟中的違法行為，達到維護訴訟公正和保護國家、社會重大民事利益的目的。
（一）應(yīng)啟動重大民事、行政案件公訴制度。重大民事、行政案件公訴是指檢察機關(guān)在法定情況下，基于法律監(jiān)督職能，代表國家將一定種類民事、行政案件提交人民法院審判，以追究違法者的法律責(zé)任，保護國家和社會公共利益的制度。我國現(xiàn)今的司法實踐并未啟動重大民事、行政案件公訴，而涉及侵犯國家和社會公共利益的違法行為卻時有發(fā)生。因此，啟動重大民事、行政案件公訴制度就顯得尤為重要。立法中應(yīng)明確規(guī)定，檢察機關(guān)在重大國家和公共利益受到損害且無其他途徑可救濟的條件下，應(yīng)準(zhǔn)許其代表國家提起訴訟。這種訴權(quán)的最大特點就在于它是一種國家訴權(quán)，只能由檢察機關(guān)行使。例如：對造成國有資產(chǎn)流失的重大案件，對破壞自然資源和環(huán)境的重大違法案件均可由檢察機關(guān)代表國家提起公訴。
（二）應(yīng)參與重大民事訴訟的全過程。檢察機關(guān)參與重大民事訴訟全過程，其目的在于：監(jiān)督審判人員的審判行為，防止審判違反法定程序，有利于今后對已生效但有法定抗訴事由的案件提起抗訴或查辦法官瀆職犯罪案件獲取相關(guān)證據(jù)。檢察機關(guān)在參與重大民事訴訟過程中應(yīng)注意以下幾個問題：1、人民法院開庭審理案件之前應(yīng)將開庭的日期、地點及案由等情況通知人民檢察院，以便于人民檢察院做好派員出庭的準(zhǔn)備。2、檢察機關(guān)派員出席法庭、檢察人員履行法律監(jiān)督的職能，除對明顯的程序違法行為可以提出糾正意見外，在
法庭上既不對法庭調(diào)查發(fā)表意見，也不參與辯論，同時也不能干預(yù)法官對審判活動的組織、指揮，更不能對法官裁判案件施加影響，即不能妨礙司法獨立。3、參與訴訟案件的范圍應(yīng)依法確定，建議賦予檢察機關(guān)享有參加民事訴訟的權(quán)力，以便建立對審判活動進行監(jiān)督的開放性體系，填補檢察監(jiān)督的空白，排除審判人員違法裁判的僥幸心理。檢察機關(guān)通過參與民事訴訟案件，達到對民事訴訟中審判人員的違法行為進行制約的目的。4、檢察機關(guān)參與民事行政訴訟應(yīng)以涉及重大國家利益、公共利益的案件為重點，及時保護這些權(quán)益。
（三）應(yīng)強化檢察機關(guān)的抗訴職能�？乖V是我國現(xiàn)行民事行政訴訟法確立的檢察機關(guān)對民事訴訟進行監(jiān)督的唯一方式。人民檢察院通過對人民法院錯誤的生效裁判提起抗訴的形式，對民事行政訴訟活動進行檢察監(jiān)督，這對保證國家法律的統(tǒng)一實施，維護當(dāng)事人的合法權(quán)益已經(jīng)起到積極的作用。但是由于立法規(guī)定的過于原則和籠統(tǒng)，造成了實際操作的種種困難。筆者認為，要使抗訴制度真正體現(xiàn)其價值，必須明確以下幾點：
1、應(yīng)明確規(guī)定對檢察機關(guān)抗訴的案件法院必須進行再審。民事訴訟法規(guī)定“人民檢察院提出抗訴案件，人民法院應(yīng)當(dāng)再審”。根據(jù)這一規(guī)定，人民檢察院是引起再審程序的主體，抗訴一經(jīng)提出，就應(yīng)立即引發(fā)再審程序的啟動。由于法律已明確規(guī)定了對人民檢察院的抗訴人民法院必須審理，所以不存在人民法院決定是否再審的問題。
2、應(yīng)明確規(guī)定抗訴案件的審限。審限規(guī)定關(guān)系到及時維護當(dāng)事人的合法權(quán)益，是避免“遲來的正義”發(fā)生的根本保證。審限應(yīng)從接到人民檢察院抗訴書后開始計算，此時，人民法院應(yīng)裁定中止原判決的執(zhí)行。建議在立法中明確規(guī)定：“對于人民檢察院的抗訴案件，再審期限從接到人民檢察院抗訴書的次日起開始計算”。
3、應(yīng)明確規(guī)定檢察人員出席再審法庭的地位、任務(wù)及權(quán)限�，F(xiàn)行民事訴訟法規(guī)定：“人民檢察院提出抗訴的案件，人民法院再審時，應(yīng)當(dāng)通知人民檢察院派員出席法庭”。但對檢察機關(guān)出庭的地位、任務(wù)和權(quán)限均無明確規(guī)定，檢法兩家在這些問題上常常爭論不休，直接影響抗訴案件的審理和監(jiān)督。因此，立法中應(yīng)作如下規(guī)定：首先，要明確檢察人員出席再審法庭的地位。人民檢察院派員出席民事抗訴案件的審理，不是作為當(dāng)事人參加訴訟，而是對國家法院的審判活動依法予以監(jiān)督，享有特殊的訴訟權(quán)利。其次，要明確檢察人員出席再審法庭的任務(wù)。包括宣讀抗訴書、發(fā)表出庭意見、對法庭的審判活動實行監(jiān)督。再次，要明確檢察人員出席再審法庭的的權(quán)利。檢察人員至少應(yīng)有下列權(quán)利：第一，參與法庭調(diào)查權(quán)。包括有權(quán)要求法庭出示證據(jù)，有權(quán)要求審判長允許其向當(dāng)事人或其它訴訟參加人發(fā)問，有權(quán)要求法庭重新鑒定或勘驗等；第二，檢察建議權(quán)。指對庭審過程中出現(xiàn)的違法現(xiàn)象有及時提出檢察建議的權(quán)利；第三，發(fā)表庭審意見的權(quán)利。即在庭審結(jié)束時對整個庭審過程進行評價，并代表檢察機關(guān)發(fā)表出庭意見。
（四）應(yīng)授予檢察機關(guān)監(jiān)督執(zhí)行的權(quán)利。首先，執(zhí)行活動是審判活動的延伸。民事訴訟法第十四條規(guī)定：“人民檢察院對民事審判活動實行法律監(jiān)督�！边@里的“審判活動”應(yīng)從廣義上理解，它不僅包括法院解決糾紛的訴訟活動，而且還包括法院執(zhí)行生效法律文書的法律行為，它們都屬于人民法院的職權(quán)活動，都屬于人民法院行使審判權(quán)的范圍，都會對當(dāng)事人以及社會上的其他相關(guān)人員產(chǎn)生實際的影響，必須公正地行使執(zhí)行權(quán)，因此應(yīng)當(dāng)由人民檢察院進行法律監(jiān)督。其次，人民法院在執(zhí)行過程中可以行使一些實體上的裁判權(quán)，例如變更、追加被執(zhí)行主體等等，這些裁判權(quán)與審判程序中的裁判權(quán)在性質(zhì)上并無二樣，同樣可能出現(xiàn)錯誤，因而同樣存在著司法救濟或執(zhí)行救濟問題，因此，不應(yīng)將檢察監(jiān)督從執(zhí)行程序中剝離。
三、在監(jiān)督途徑上，實現(xiàn)由規(guī)定統(tǒng)一的上級院抗訴向上級和同級院抗訴并重，注重監(jiān)督效率的轉(zhuǎn)變
監(jiān)督途徑單一，是民行監(jiān)督的又一弊端�，F(xiàn)行民訴法規(guī)定“人民檢察院有權(quán)對民事審判活動實行法律監(jiān)督”，具體設(shè)定的監(jiān)督方式是，最高人民檢察院對各級法院生效裁判、上級檢察院對下級法院生效裁判，發(fā)現(xiàn)有法定情形的，按審判監(jiān)督程序提出抗訴。按此規(guī)定，各級檢察院只有地市州級以上檢察院才有民事再審抗訴權(quán)。地方各級檢察院對同級法院的生效裁判發(fā)現(xiàn)有法定抗訴情形的，只有提請上級檢察院抗訴權(quán)，唯有上級檢察院對下級法院的生效裁判發(fā)現(xiàn)有法定抗訴情形才具有抗訴權(quán)。但上級檢察院要直接、迅速發(fā)現(xiàn)下級法院的生效裁判錯誤還缺乏有效途徑。從司法實踐看，往往多是當(dāng)事人幾經(jīng)申訴，難進法院再審大門而轉(zhuǎn)向檢察院申訴，即檢察院的抗訴多來自對當(dāng)事人申訴的審查。由于受交通、經(jīng)濟諸因素制約，當(dāng)事人向原審法院的同級檢察院反映的多，受理的檢察院必須首先把案情、事實、證據(jù)搞清楚，才能決定是否立案。立案后通過審查才能決定是否提請上一級檢察院抗訴，上一級檢察院進行再審查才能定奪是否抗訴，確實費時費力，訴訟不經(jīng)濟。特別是對級別越高的法院，這種抗訴方式使檢察院更難實施有效監(jiān)督。事實上，對上級檢察機關(guān)抗訴的案件，法院也多采用指令下級法院再審的作法。再進一步看，對法院尤其是最高法院的錯誤的生效裁判，檢察院哪怕是最高檢察院也鞭長莫及。原因極明顯：不論再抗訴再審若干，最終決定權(quán)也屬于法院。特別是要糾正最高法院的錯誤裁判必須依靠最高法院自身。這樣，法院執(zhí)掌的是實質(zhì)可不受任何監(jiān)督制約的完整權(quán)力，再審抗訴啟動再審就引發(fā)了訴訟程序上的不平衡。在一定程度上使辦案以“法律為準(zhǔn)繩”異化為“以法院為準(zhǔn)繩”。實踐中，人們形容再審抗訴與再審沖突的現(xiàn)象“你抗你的，我判我的”，早已向社會揭示了再審抗訴程序設(shè)計不科學(xué)所致的這一不良后果，也提出了當(dāng)最高法院和最高檢察院都作為“運動員在運動場上競技”時，到底該由誰充當(dāng)總裁判員的問題。
上述問題的改革思路在于：第一，立法應(yīng)規(guī)定經(jīng)當(dāng)事人申請或檢察院的抗訴，啟動民事、行政再審。當(dāng)事人的申請應(yīng)送交檢察院，以利于檢察院進行監(jiān)督。當(dāng)前法律規(guī)定的由法院直接啟動再審程序，有悖法理。按我國憲法，司法機關(guān)必須各司其職，互相制約。法院是“依法獨立行使審判權(quán)”，檢察院是“依法獨立行使檢察權(quán)”，啟動審判監(jiān)督程序，同樣應(yīng)當(dāng)是先有起訴，再有審判，不能訴審不分，訴審交叉，訴審一家抓。目前，我國民訴法規(guī)定的是上級法院特別是最高法院實行集權(quán)式再審。一方面，讓應(yīng)作為裁判者的法院自己認為自己審判錯誤提出再審；另一方面，又作為裁判者來審判自己認為“確有錯誤”的裁判，不但在邏輯上存在問題，而且實質(zhì)上既取代了當(dāng)事人的再審申請權(quán)，又分割了檢察院在民事訴訟中僅有的再審抗訴權(quán)。法院自告自審，有違司法原理，有違訴訟程序科學(xué)分工，更有違司法程序公正與正義。對此，改革的方式應(yīng)當(dāng)是法院再審必須以當(dāng)事人的再審申請和檢察機關(guān)的抗訴為前提，法院按自己擔(dān)當(dāng)?shù)慕巧谌魏螌徟谐绦蛑卸贾荒軐Ｋ緦徟�，這樣，立法才科學(xué)，程序才公正合理。從多年的司法實踐看，法院發(fā)現(xiàn)生效裁判錯誤的渠道多來自于對當(dāng)事人再審申請的審查或檢察機關(guān)的抗訴，立法規(guī)定法院直接啟動再審實無必要。再從國外情況看，法、德等大陸法系國家以及日本，其再審程序的啟動，立法都明確規(guī)定為由原生效裁判的當(dāng)事人進行或檢察機關(guān)提起。這些有益的經(jīng)驗值得借鑒。第二，應(yīng)賦予基層檢察院民事、行政再審抗訴權(quán)。規(guī)定民事、行政審判監(jiān)督程序的抗訴，應(yīng)由同一級檢察院向同一級法院提出，以彌補民事、行政訴訟中，
上級檢察院由于未參加一、二審而沒有案情基礎(chǔ)之不足，而且也便于及時監(jiān)督、及時糾錯，避免轉(zhuǎn)了一大圈又轉(zhuǎn)回原審法院這種訴訟極不經(jīng)濟的情況發(fā)生；第三，應(yīng)明確規(guī)定若最高檢察院的再審抗訴被最高法院駁回后，最高檢察院仍認為最高法院裁判錯誤的，應(yīng)提請全國人大常委會審議決定，對全國人大常委會的決定，兩院必須執(zhí)行。這樣，不僅再審程序公正，而且更符合我國憲法設(shè)定的國家體制。
總之，民事行政檢察制度的基本理論內(nèi)涵，是國家兩大司法機關(guān)之間的權(quán)力制衡。立法的簡略和不完善，導(dǎo)致了現(xiàn)實司法實務(wù)上的磨擦�？乖V是我國現(xiàn)行法律確立的檢察機關(guān)對民事、行政訴訟監(jiān)督的唯一方式，而抗訴制度本身，在具體實施上仍然缺乏立法規(guī)范，現(xiàn)今我國民事行政檢察監(jiān)督制度只能是一種局限性很強的被動監(jiān)督。 強化民行法律監(jiān)督，是時代的要求，是法制進步的要求。面對新的挑戰(zhàn)和發(fā)展機遇，必須不斷強化法律監(jiān)督職能，探索民行工作的新思路。只有在民行監(jiān)督的內(nèi)容、方式和途徑上實現(xiàn)根本性的轉(zhuǎn)變，民行工作才會出現(xiàn)嶄新的局面。
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