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利國(guó)利民、長(zhǎng)治久安的奠基石
［導(dǎo)言］無(wú)論是資本主義國(guó)家還是社會(huì)主義轉(zhuǎn)軌國(guó)家，社會(huì)保障制度都是最基本的國(guó)家制度，社會(huì)保障支出是對(duì)社會(huì)變革成本的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的必要投資，對(duì)社會(huì)治理的有效手段。建立全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度，開(kāi)征社會(huì)保障稅，是一次重大的利益格局調(diào)整，直接涉及到公民與國(guó)家之間、中央與地方之間、不同地區(qū)之間、不同部門(mén)之間的利益，它不是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，首先是一個(gè)重大的政治問(wèn)題。
一、社會(huì)保障體制改革必須成為最優(yōu)先的改革議程
建立社會(huì)保障制度、保護(hù)廣大人民群眾的基本利益已經(jīng)成為本屆政府的優(yōu)先任務(wù)[2]。最近中央領(lǐng)導(dǎo)明確指出，要鞏固我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良好勢(shì)頭，就必須解決好兩個(gè)問(wèn)題，一是千方百計(jì)增加農(nóng)民收入；二、是加快社會(huì)保障體系，建設(shè)步伐。這兩個(gè)問(wèn)題不解決，社會(huì)就不能穩(wěn)定，增加消費(fèi)、擴(kuò)大內(nèi)需就缺乏基礎(chǔ)，改革和發(fā)展也就難以順利發(fā)展。我認(rèn)為，建立全國(guó)統(tǒng)一的基本社會(huì)保障制度，這是保持中國(guó)社會(huì)穩(wěn)定和長(zhǎng)治久安的重大制度基礎(chǔ)，也是“中國(guó)新政”的最重要內(nèi)容之一。中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)不僅是要?jiǎng)?chuàng)造一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，而且還要建立一個(gè)充滿溫暖、關(guān)懷和友愛(ài)的公平社會(huì)[3]。這有賴于建立社會(huì)保障制度。早在1935年美國(guó)頒布了《社會(huì)保障法案》（Social Securrity Act),被羅斯�？偨y(tǒng)視為其“新政”的“奠基石”。這是美國(guó)第一次將公民的個(gè)人利益與國(guó)家利益以法律（這是最重要的社會(huì)契約）的形式聯(lián)系在一起。這一法案不僅調(diào)整了美國(guó)各種社會(huì)，也提供了社會(huì)安全網(wǎng)，而且更深刻的政治含義是確保了美國(guó)政治上長(zhǎng)治久安，因?yàn)闆](méi)有人愿意去推翻與自己利益密切相關(guān)的政府。正如羅斯福所言，開(kāi)征社會(huì)保障稅從來(lái)不是一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)方面的問(wèn)題。它們自始至終是一個(gè)政治問(wèn)題。沒(méi)有哪個(gè)該死的政治家敢廢棄我的社會(huì)保障方案。（引自Rosen,1995）如果從歷史的視角看，我們的子孫會(huì)因這一制度而普遍受益，我們的社會(huì)因這一制度而長(zhǎng)期穩(wěn)定，人們會(huì)將這一制度稱為中國(guó)重大制度創(chuàng)新。
“十五”計(jì)劃已明確提出，健全社會(huì)保障制度的重要原則：依法擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施范圍，繼續(xù)完善社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，在保證離退休人員基本養(yǎng)老金支付的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)社會(huì)統(tǒng)籌基金與個(gè)人賬戶基金的分賬管理，確保個(gè)人賬戶的有效積累，建立可靠穩(wěn)定的社會(huì)保障資金籌措機(jī)制。通過(guò)加大征繳力度、調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、變現(xiàn)部分國(guó)有資產(chǎn)、擴(kuò)大彩票發(fā)行規(guī)模等方式多渠道籌集社會(huì)保障資金。積極探索并建立規(guī)范的社會(huì)保障資金投資運(yùn)營(yíng)方式，實(shí)現(xiàn)保值增值。提高社會(huì)保障資金的管理水平，加強(qiáng)社會(huì)保障行政監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督，推進(jìn)社會(huì)保障管理和服務(wù)社會(huì)化。加快社會(huì)保障立法步伐[4]。上述原則規(guī)定了中國(guó)社會(huì)保障體制改革的基本方向和內(nèi)容�，F(xiàn)在需要決策者下定政治決心，在“十五”計(jì)劃的期間內(nèi)初步建立符合中國(guó)國(guó)情的全國(guó)統(tǒng)一的基本社會(huì)保障制度。
建立社會(huì)保障制度既要吸取國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，又要符合中國(guó)基本國(guó)情；既要考慮歷史遺留問(wèn)題，又要兼顧到制度創(chuàng)新，建立有利于產(chǎn)生激勵(lì)機(jī)制的制度，使這一改革成為不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)。從各國(guó)經(jīng)驗(yàn)看，社會(huì)保障制度改革是一項(xiàng)極其重大的社會(huì)改革，涉及到幾乎所有人的切身利益和利益再分配，改革的成功有賴于制度的建立和設(shè)想，不僅有短期的考慮，而且有長(zhǎng)期的考慮，不僅有經(jīng)濟(jì)上的考慮，而且有政治上的考慮。
二、必須建立全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度
“十五計(jì)劃”綱要和國(guó)務(wù)院《關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系的試點(diǎn)方案》均明確提出了這一體系的總體目標(biāo)是：“建立獨(dú)立于企事業(yè)單位之外、資金來(lái)源多樣化、保障制度規(guī)范化管理體系社會(huì)化的社會(huì)保障體系”。應(yīng)當(dāng)說(shuō)將過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下“企業(yè)保障”、“單位保障”轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下真正的“社會(huì)保障”是一個(gè)重要的制度變遷。社會(huì)保障不再是企業(yè)制度的一部分，而是一項(xiàng)社會(huì)制度，有利于減輕國(guó)有企業(yè)社會(huì)負(fù)擔(dān)，不僅實(shí)現(xiàn)“政企分開(kāi)”，也實(shí)現(xiàn)了“社（指社會(huì)保障）企分開(kāi)”，為建立現(xiàn)代企業(yè)制度創(chuàng)造了有利條件。但是最基本的問(wèn)題也是最敏感的問(wèn)題卻回避了，到底是繼續(xù)實(shí)行“地方統(tǒng)籌”？還是“全國(guó)統(tǒng)籌”？到底是繼續(xù)實(shí)行“社會(huì)保障費(fèi)？還是開(kāi)征“社會(huì)保障稅”？并沒(méi)有形成共識(shí)。
中國(guó)社會(huì)保障制度改革不僅大大滯后其它方面的改革，而且改革方向存在嚴(yán)重缺陷。改革以來(lái)，由于我們?nèi)狈?duì)社會(huì)保障制度具有全國(guó)性、統(tǒng)一性、強(qiáng)制性這一公共產(chǎn)品特征的正確理解，在社會(huì)保障改革方面走過(guò)一段彎路，先后形成了“條條統(tǒng)籌”和“塊塊統(tǒng)籌”兩種不同模式并存、以后者為主的社會(huì)保障體制，走了一條與發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家普遍采用的“國(guó)家統(tǒng)籌”相反的道路。80年代中期先后在鐵道、電力、銀行11個(gè)行業(yè)實(shí)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)行業(yè)統(tǒng)籌。截止1997年底，參加行業(yè)統(tǒng)籌的在職職工已達(dá)2000萬(wàn)人，離退休人員421萬(wàn)人。中央和國(guó)務(wù)院于1998年6月決定將行業(yè)統(tǒng)籌移交地方管理，打破和取消了“條條統(tǒng)籌”，從“塊塊統(tǒng)籌”來(lái)看，多數(shù)地區(qū)一直停留在縣級(jí)統(tǒng)籌，基金管理十分分散，抵御風(fēng)險(xiǎn)能力十分脆弱。盡管進(jìn)入90年代以來(lái)國(guó)務(wù)院多次提出養(yǎng)老保險(xiǎn)，逐步實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌，但是直到1997年僅有13個(gè)省市實(shí)行了省級(jí)統(tǒng)籌或建立了調(diào)劑基金。在中央和國(guó)務(wù)院強(qiáng)有力推進(jìn)下，到1998年底，約有29個(gè)省區(qū)市實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌或建立省級(jí)調(diào)劑金制度，完成了從縣市級(jí)統(tǒng)籌向省級(jí)統(tǒng)籌過(guò)渡的制度變遷。但是省級(jí)統(tǒng)籌并沒(méi)有能夠解決日益深化的全國(guó)性養(yǎng)老支付危機(jī)，除廣東、上海等少數(shù)地區(qū)有節(jié)余外，幾乎2/3以上省區(qū)市（包括象天津市這種發(fā)達(dá)城市）收不抵支，形成巨額的養(yǎng)老金赤字。由于不少地區(qū)統(tǒng)籌基金部份日益入不熬出，大量挪用個(gè)人帳戶資金。據(jù)王廷中（2001）測(cè)算，從1997年以來(lái)全國(guó)個(gè)人帳戶空帳已達(dá)2000億元左右（實(shí)際數(shù)據(jù)比這一估計(jì)大得多）。盡管從全國(guó)來(lái)看，養(yǎng)老保障基金積累節(jié)余額在不斷增長(zhǎng)，從1995年的430億元上升1999年的734億元（見(jiàn)表1），但是中央?yún)s無(wú)力在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一調(diào)配、調(diào)劑養(yǎng)老金。這說(shuō)明省級(jí)統(tǒng)籌仍然是“塊塊專政”，無(wú)法解決各地區(qū)社會(huì)保障基金收支能力的差異性和不公平性，同時(shí)不利于建立有序流動(dòng)的全國(guó)性人才市場(chǎng)和勞動(dòng)力市場(chǎng)。
中國(guó)社會(huì)保障制度改革基本方向爭(zhēng)論的焦點(diǎn)是“全國(guó)統(tǒng)籌”？還是“塊塊統(tǒng)籌”？這需要重新認(rèn)識(shí)，這既是一個(gè)理論問(wèn)題，又是一個(gè)實(shí)踐問(wèn)題，只有正確認(rèn)識(shí)這一問(wèn)題才能使中國(guó)的社會(huì)保障體制改革從一開(kāi)始就納入正確的軌道。從經(jīng)濟(jì)學(xué)和公共財(cái)政學(xué)理論角度看，首先社會(huì)保障特別是基本社會(huì)保障屬于公共產(chǎn)品，就象一個(gè)國(guó)家的國(guó)防，它起著調(diào)整居民收入分配、提供社會(huì)安全的公共職能。這一制度把收入分配給老年人，將收入從高收入者再分配到低收入者，因而社會(huì)保障也成為最大的政府開(kāi)支方案（Resen,1995）；其次社會(huì)保障屬于全國(guó)性公共物品，有利于建立全國(guó)統(tǒng)一的競(jìng)爭(zhēng)的流動(dòng)的勞動(dòng)力市場(chǎng)。美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂格利茨（2000）認(rèn)為，中國(guó)最終要發(fā)展為一個(gè)跨省流動(dòng)的一體化勞動(dòng)力市場(chǎng)，他建議中國(guó)應(yīng)建立全國(guó)性的而不是以省為基礎(chǔ)的退休等社會(huì)安全網(wǎng)；再有社會(huì)保障體制具有統(tǒng)一性，實(shí)行社會(huì)保障是國(guó)家的基本職能之一。建立和健全全社會(huì)范圍內(nèi)的社會(huì)保障制度是中央政府的一項(xiàng)基本任務(wù)。基本社會(huì)保障應(yīng)在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行統(tǒng)一制度、統(tǒng)一規(guī)定、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一征收和統(tǒng)一管理。從各個(gè)發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家
看，社會(huì)保障都是在全社會(huì)范圍內(nèi)對(duì)公民收入進(jìn)行的再分配[5]。大多數(shù)實(shí)行社會(huì)保障制度的國(guó)家都采取國(guó)家級(jí)統(tǒng)籌，許多國(guó)家把分權(quán)式養(yǎng)老保險(xiǎn)改革成國(guó)家級(jí)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)行國(guó)家統(tǒng)籌和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)（World Bank 2000b）。因此實(shí)行統(tǒng)一制度，這是建立健全社會(huì)保障制度的基本條件。強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一性并不排除各地區(qū)的差異性，但基本制度必須是統(tǒng)一的，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金必須集中在中央政府手中，也必須在全社會(huì)統(tǒng)一調(diào)配。例如在美國(guó)公共養(yǎng)老計(jì)劃（社會(huì)保障）是全國(guó)性的，但是各州的失業(yè)保障計(jì)劃是地方性的，各有所不同（斯蒂格利茨，2000），以便強(qiáng)化地方政府創(chuàng)造就業(yè)職能。
三、必須盡快開(kāi)征統(tǒng)一的、強(qiáng)制性的社會(huì)保障稅
建立全國(guó)統(tǒng)一的、基本的社會(huì)保障制度，必須開(kāi)征統(tǒng)一的、強(qiáng)制性的社會(huì)保障稅。據(jù)財(cái)政部提供的數(shù)據(jù)，在全世界170多個(gè)國(guó)家中，至少有132個(gè)國(guó)家實(shí)行社會(huì)保障稅制度；其中108個(gè)國(guó)家正式實(shí)行含有工資稅、社會(huì)保險(xiǎn)稅、社會(huì)稅、社會(huì)保障捐贈(zèng)在內(nèi)的社會(huì)保障稅。這些國(guó)家大都是發(fā)達(dá)的OECD國(guó)家和許多發(fā)展中國(guó)家；另外還有24個(gè)國(guó)家實(shí)行社會(huì)保障稅和工資稅，許多國(guó)家為轉(zhuǎn)型國(guó)家；中國(guó)及許多轉(zhuǎn)型國(guó)家一直沒(méi)有開(kāi)征社會(huì)保障稅，仍采用政府統(tǒng)籌社保基金的形式，這類似于準(zhǔn)社會(huì)保障稅，但是既不規(guī)范，又缺乏強(qiáng)制性、公平性。據(jù)勞動(dòng)和社會(huì)保障部統(tǒng)計(jì)，企業(yè)拖欠的養(yǎng)老保險(xiǎn)金，1998年底累計(jì)額高達(dá)358億元；從全國(guó)范圍看，養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)余基金可支付6.43個(gè)月，但是45%以上的資金集中在廣東、上海、江蘇等沿海5省市。中央基本上沒(méi)有省際調(diào)劑的能力與手段，不少省區(qū)包括象天津市這樣發(fā)達(dá)的城市還發(fā)生支付危機(jī)。
向全體公民提供社會(huì)保障是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的基本職能之一。從各國(guó)社會(huì)保障資金占財(cái)政支出的比重不斷上升的情況也充分反映出這一基本特點(diǎn)。如美國(guó)1902年社保資金占財(cái)政支出總額的比重為0%，1938年為0.03%，1955年為3.9%，1985年為16.04%，社保資金占聯(lián)邦財(cái)政支出比重1965年為18.9%，1987年為32.1%。1955年OECD國(guó)家社保稅占總稅收的比重為14%，到1995年，提高到25%。[6]聯(lián)邦社會(huì)保障支出成為美國(guó)聯(lián)邦政府的最大支出。許多國(guó)家社保稅已經(jīng)成為中央稅收的重要稅源，例如德國(guó)為40%左右，超過(guò)了個(gè)人所得稅，成為第一大稅種。根據(jù)IMF1999年統(tǒng)計(jì)，17個(gè)轉(zhuǎn)型國(guó)家社保稅占稅收比重的27.7%；據(jù)世界銀行1996年統(tǒng)計(jì)，發(fā)達(dá)國(guó)家社保稅占中央稅收總額的28%，而發(fā)展中國(guó)家為6%。在全世界范圍內(nèi)，無(wú)論發(fā)展水平高低，也無(wú)論是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家還是轉(zhuǎn)型國(guó)家，他們都是以開(kāi)征社保稅方式籌集社保資金。隨著人均收入的提高，社會(huì)保障稅收的增長(zhǎng)超過(guò)收入水平的增長(zhǎng)，并成為各國(guó)籌集社會(huì)保障資金的主要來(lái)源。
建立社會(huì)保障制度是全社會(huì)經(jīng)濟(jì)收入的自動(dòng)調(diào)節(jié)器。它具有如下特點(diǎn)：1）參加者必須是強(qiáng)迫的，屬于強(qiáng)迫保險(xiǎn)，而不是自愿保險(xiǎn)；2）合格性（eligibility）和收益水平部分取決于職工本人以往所提供的捐款；3）收益支付起始于某些可識(shí)別事件的產(chǎn)生，例如失業(yè)、疾病、退休、工傷等；4）這些項(xiàng)目并不意味著所扣押的資金需要獲得收益。開(kāi)征社會(huì)保障稅就是對(duì)現(xiàn)行勞動(dòng)者實(shí)行強(qiáng)制性儲(chǔ)蓄，建立個(gè)人賬戶制度，既包括個(gè)人繳納部分，也包括雇主繳納部分，國(guó)家將其個(gè)人賬戶資金投入市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)，以保值增值。
四、我國(guó)已經(jīng)具有開(kāi)征社保稅的基本條件。
作者從1993年以來(lái)就極力主張開(kāi)征社會(huì)保障稅，由國(guó)家制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一征收、統(tǒng)一管理、調(diào)劑使用。同時(shí)應(yīng)制定社會(huì)保障法案[7]。我認(rèn)為現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)條件已經(jīng)成熟，能否開(kāi)征社會(huì)保障稅有賴于政治決策。
目前我國(guó)城鎮(zhèn)人口實(shí)際收入水平已超過(guò)世界中下等收入國(guó)家水平，具備征收社會(huì)保障稅的經(jīng)濟(jì)條件。根據(jù)世界銀行（2000a）按PPP方法計(jì)算，1999年我國(guó)人均GDP為3291美元，在世界206個(gè)國(guó)家和地區(qū)中排第128位[8]。根據(jù)世界銀行計(jì)算PPP轉(zhuǎn)換系數(shù)為2左右（1.99），若不考慮農(nóng)村人口，1999年我國(guó)城鎮(zhèn)職工平均工資為8346元，按PPP計(jì)算相當(dāng)于4713美元，已高于世界下中等收入國(guó)家的人均GDP平均水平（3960美元）的19%。
我國(guó)國(guó)民儲(chǔ)蓄率水平居世界前列，但是卻一直未能開(kāi)征社會(huì)保障稅。據(jù)世界銀行（2000a）統(tǒng)計(jì)，1998年我國(guó)國(guó)內(nèi)儲(chǔ)蓄率為43%,世界總計(jì)為23%，其中低收入國(guó)家（中國(guó)和印度除外）為17%，中等收入和高收入國(guó)家為22%。若扣除政府儲(chǔ)蓄和企業(yè)儲(chǔ)蓄部分，我國(guó)居民儲(chǔ)蓄率仍處在世界最高水平，世界上已有近3/4的國(guó)家開(kāi)征社會(huì)保障稅，而中國(guó)卻沒(méi)有利用高居民儲(chǔ)蓄率的條件來(lái)開(kāi)征社會(huì)保障稅。從經(jīng)濟(jì)學(xué)上看，開(kāi)征社會(huì)保障稅具有財(cái)富替代效應(yīng)（wealth substitution effect）,可能減少私人儲(chǔ)蓄；但也可能出現(xiàn)退休效應(yīng)（提前退休）和遺贈(zèng)效應(yīng)（給子女的遺贈(zèng)），增加私人儲(chǔ)蓄。費(fèi)爾德斯坦研究表明，社會(huì)保障財(cái)富的增加將使消費(fèi)增加，因而儲(chǔ)蓄減少。財(cái)富替代效應(yīng)相對(duì)于退休效應(yīng)和遺贈(zèng)效應(yīng)來(lái)說(shuō)居主導(dǎo)地位（引自Rosen,1995）。這表明如果中國(guó)開(kāi)征社會(huì)保障稅，適當(dāng)使國(guó)民儲(chǔ)蓄率水平有所下降，有利于擴(kuò)大居民私人消費(fèi)。
我國(guó)城鎮(zhèn)家庭實(shí)際儲(chǔ)蓄率水平相當(dāng)高，征收社會(huì)保障稅的潛力相當(dāng)大。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局城鎮(zhèn)居民家庭收支抽樣調(diào)查資料，1985年全國(guó)城鎮(zhèn)居民家庭儲(chǔ)蓄率（為了方便計(jì)算，本文定義為：人均可支配收入與人均消費(fèi)性支出的差額相當(dāng)于人均可支配收入的百分比）為8.9%，1990年為15.3%，到1999年上升為21.2%（見(jiàn)表2）。這表明隨著我國(guó)城鎮(zhèn)人均收入水平提高，家庭儲(chǔ)蓄率不斷提高，目前已經(jīng)超過(guò)1/5，并高于許多發(fā)達(dá)國(guó)家的水平。需要說(shuō)明的是，在發(fā)達(dá)國(guó)家人均收入水平比較高，但是在扣除了個(gè)人收入所得稅和社會(huì)保障稅之后，實(shí)際家庭儲(chǔ)蓄率大都低于中國(guó)城鎮(zhèn)家庭水平。我們還發(fā)現(xiàn)在全國(guó)城鎮(zhèn)不同收入家庭中，收入水平愈高的家庭，儲(chǔ)蓄率就愈高，未來(lái)征收社會(huì)保障稅的潛力就愈大。1999年最高收入戶家庭儲(chǔ)蓄率為31.6%，中等收入戶為20.0%，最低收入戶為3.6%。（見(jiàn)表3）這表明在全國(guó)城鎮(zhèn)中高收入家庭（約占居民總數(shù)的60%）具有征收社會(huì)保障稅的潛力，他們理應(yīng)成為這一稅源的主體。
我國(guó)城鎮(zhèn)居民實(shí)際征稅率十分低下，中高收入家庭實(shí)際征稅率也很低。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的定義，城鎮(zhèn)居民家庭可支配是指城鎮(zhèn)在支付個(gè)人所得稅、財(cái)產(chǎn)稅及其他經(jīng)常性轉(zhuǎn)移支付支出后所余下的實(shí)際收入。為了方便計(jì)算，本文將家庭納稅率定義為人均年收入與可支配收入的差額相當(dāng)于人均年收入的百分比。我們發(fā)現(xiàn)1985年這一比率最高，為1.31%，1995年降至0.12%，1999年僅為0.59%（見(jiàn)表2），人均納稅額僅為35元，僅相當(dāng)于農(nóng)民家庭人均納稅或交費(fèi)額（1999年為93元）的1/3；我們還發(fā)現(xiàn)實(shí)際納稅率與人均收入水平呈反比，這說(shuō)明現(xiàn)行個(gè)人所得稅并沒(méi)有起調(diào)節(jié)收入分配的作用，而是反向調(diào)節(jié)。例如1999年最高收入戶實(shí)際納稅率為0.53%，高收入戶為0.49%，中等收入戶為0.56%。（見(jiàn)表3）在美國(guó)最高收入或高收入家庭個(gè)人所得稅邊際稅率均在36-40%之間（Havery S.Rosen,1995），而中國(guó)則不足1%。因此
開(kāi)征社會(huì)保障稅可以在一定程度上減少居民家庭收入不平等性。
開(kāi)征社會(huì)保障稅的政治阻力最小，是個(gè)人激勵(lì)較大、易于征收的稅種。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，由于該稅種最有可能保證每個(gè)公民獲得未來(lái)預(yù)期收入和社會(huì)保險(xiǎn)預(yù)期，是最能普遍被接受的稅種，它不同于個(gè)人所得稅那樣被國(guó)家強(qiáng)制征收、無(wú)償使用，而是“委托”國(guó)家代理征收（也是一種強(qiáng)迫性儲(chǔ)蓄）、個(gè)人來(lái)消費(fèi)，這就是為什么目前許多發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)保障稅超過(guò)個(gè)人所得稅的原因。
隨著我國(guó)城鎮(zhèn)人口老齡化趨勢(shì)不斷明顯，逐步提高社�；鹗杖胝糋DP比重是基本趨勢(shì)。據(jù)財(cái)政部項(xiàng)懷誠(chéng)部長(zhǎng)提供的數(shù)據(jù)，1993—1997年期間，我國(guó)社會(huì)保障資金收入占全部財(cái)政收入比重由12.7%上升到了15.6%。1997年，我國(guó)社會(huì)保障基金收入為1457億元，相當(dāng)于當(dāng)年稅收總額（8234億元）的17.7%，若將1457億元并入稅收總額的話，這一比例降為6.7%，占當(dāng)年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的1.96%。當(dāng)年全國(guó)城鎮(zhèn)職工工資總額為9405.3億元，相當(dāng)于當(dāng)年GDP比重的12.6%。當(dāng)年社保基金收入相當(dāng)于職工工資總額的15.5%，實(shí)際社�；鹗杖胝糋DP的比重都超過(guò)當(dāng)年個(gè)人所得稅收入。由于社�；鹗杖胧前促M(fèi)征收，游離在稅收系統(tǒng)之外，缺乏強(qiáng)制性，因而形成大量的個(gè)人空帳。這是嚴(yán)重的制度缺陷。因此，將費(fèi)改稅，實(shí)行社會(huì)保障稅勢(shì)在必行。
增收社會(huì)保障稅可以提高中央稅收占GDP比重，從而提高中央政府在全社會(huì)調(diào)節(jié)居民收入分配的實(shí)際能力。實(shí)際上90年代以來(lái)全國(guó)養(yǎng)老金收入占GDP比重是不斷上升的。1990年全國(guó)養(yǎng)老基金收入為178.8億元，占GDP比重0.96%；1999年養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入達(dá)1965億元，占GDP比重為2.40%（見(jiàn)表1）。若將社會(huì)保障費(fèi)改為社會(huì)保障稅，從近期來(lái)看，中央財(cái)政收入占GDP比重可增加2.5-3.0個(gè)百分點(diǎn)；從中長(zhǎng)期來(lái)看，可逐步提高4-5個(gè)百分點(diǎn)，若家上預(yù)算外收入納入預(yù)算內(nèi)等措施，國(guó)家財(cái)政收入（不包括債務(wù)收入）可從目前的14%提高到20%以上。從世界各國(guó)看個(gè)人所得稅是分享稅且中央占大頭，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，如果該制度設(shè)計(jì)得具有激勵(lì)性、實(shí)施具有可行性、征收或繳納方便、規(guī)則透明、個(gè)人帳戶信息充分等特征，我相信，它會(huì)成為大幅度增加中央稅收的重要來(lái)源之一。這里尤其要吸取開(kāi)征個(gè)人所得稅教訓(xùn)，1998年全國(guó)個(gè)人所得稅為33.8億元，僅廣東、上海、北京、江蘇、遼寧、福建、浙江七省市就達(dá)213億元，占全國(guó)總數(shù)的63%[9]，但由于作為地方稅，中央無(wú)法在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行重新分配。
五、若干政策建議
第一，盡快開(kāi)征社會(huì)保障稅，將現(xiàn)有分散在各部門(mén)、各地區(qū)的社會(huì)保障費(fèi)（退休費(fèi)）改為對(duì)城市不同所有制職工（包括個(gè)體工商戶）實(shí)施統(tǒng)一的社會(huì)保障稅制度，并通過(guò)相應(yīng)的《社會(huì)保障法》，由國(guó)稅局進(jìn)行強(qiáng)制性征收，作為中央專有收入，直接進(jìn)入國(guó)庫(kù)并列入中央專有支出項(xiàng)目，改變各部門(mén)自行規(guī)定、自行征收、自辦金庫(kù)的做法。
第二，社會(huì)保障稅應(yīng)建立個(gè)人賬戶，對(duì)不同所有制職工實(shí)行強(qiáng)制性儲(chǔ)蓄。個(gè)人帳戶包括個(gè)人繳納的部分，如繳納個(gè)人工資的8%；全國(guó)統(tǒng)籌部分，包括企業(yè)或雇主繳納部分，如目前企業(yè)工資總額的20%，今后可以擴(kuò)大為30%，以稅收形式強(qiáng)制性征收進(jìn)入國(guó)庫(kù)。參照國(guó)際通行做法，將社保稅預(yù)先在工資中扣除，并列出詳細(xì)清單及累計(jì)金額。個(gè)人上繳社會(huì)保障稅額作為當(dāng)年計(jì)算個(gè)人收入的扣除項(xiàng)目。國(guó)家對(duì)社會(huì)保障費(fèi)的最高額做出限制，在限額以內(nèi)均免收個(gè)人所得稅。
第三，國(guó)家應(yīng)當(dāng)向公務(wù)員承諾保證公務(wù)員退休之后提供養(yǎng)老保險(xiǎn)，并參照職工工資的平均水平以及通貨膨脹率予以適時(shí)適度的調(diào)整，以免除其后顧之憂；同時(shí)也應(yīng)規(guī)定凡公務(wù)員涉及腐敗、觸犯刑法，將取消其養(yǎng)老保險(xiǎn)資格。
第四，公共機(jī)構(gòu)應(yīng)實(shí)行與政府機(jī)構(gòu)公務(wù)員有所區(qū)別的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。國(guó)家僅對(duì)現(xiàn)已退休人員維持現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，并承諾和承擔(dān)其必要的責(zé)任。對(duì)在職人員實(shí)行“新人新辦法，中人中辦法”。
第五，大幅度提高老干部、老教授、老專家（對(duì)國(guó)家有突出貢獻(xiàn)者）和老勞模（國(guó)家級(jí)勞動(dòng)模范）的離退休金，以獎(jiǎng)勵(lì)他們對(duì)國(guó)家發(fā)展的重要貢獻(xiàn)，應(yīng)由國(guó)家財(cái)政支出專項(xiàng)資金予以特殊補(bǔ)助。
第六，逐步擴(kuò)大征收社會(huì)保障稅單位的范圍，優(yōu)先在工商局注冊(cè)登記的所有正規(guī)企業(yè)（包括私營(yíng)企業(yè)）和事業(yè)法人單位（包括社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位）[10]中進(jìn)行征收和代扣制，并把每年是否按時(shí)按額繳納社會(huì)保障金作為衡量該單位是否符合登記資格的必要指標(biāo)。
第七，征收的社保稅應(yīng)列入中央收入支出專項(xiàng)基金，并采取各式各樣的方法運(yùn)作，以保值增值。例如購(gòu)買(mǎi)長(zhǎng)期國(guó)債，或者國(guó)家出面購(gòu)買(mǎi)風(fēng)險(xiǎn)小、收益長(zhǎng)期穩(wěn)定的有關(guān)國(guó)家（如美國(guó)等）的長(zhǎng)期國(guó)家債券。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，逐步擴(kuò)大個(gè)人賬戶選擇養(yǎng)老保險(xiǎn)管理公司的范圍，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，允許信譽(yù)良好的外國(guó)管理運(yùn)作公司參與競(jìng)爭(zhēng)。國(guó)家勞動(dòng)和社會(huì)保障機(jī)構(gòu)對(duì)其經(jīng)營(yíng)實(shí)行監(jiān)督。
第八，國(guó)家應(yīng)對(duì)軍隊(duì)和武警部隊(duì)單獨(dú)列出社保基金及支出項(xiàng)目，與正常的國(guó)防費(fèi)和武警費(fèi)用分離，專用于退役軍官和技術(shù)專家的養(yǎng)老保險(xiǎn)支出，并隨著全國(guó)城鎮(zhèn)人均收入水平上升提高相應(yīng)的支出標(biāo)準(zhǔn)，以保證軍隊(duì)和武警部隊(duì)能夠“正稅養(yǎng)軍”、“正稅養(yǎng)老”，嚴(yán)禁利用其它手段“打野食”。
第九，開(kāi)辟多樣化國(guó)家社會(huì)保障基金來(lái)源渠道。我們正處于改革社會(huì)，風(fēng)險(xiǎn)迅速增加，社會(huì)不穩(wěn)定因素激增的特殊階段，也是支付改革成本高峰的特定階段，這就需要在全社會(huì)范圍內(nèi)以及改革的全過(guò)程中分?jǐn)偢母锍杀荆稚⒏母镲L(fēng)險(xiǎn)，中央政府需要集中相當(dāng)數(shù)額的社會(huì)保障基金提供“社會(huì)保障”與“社會(huì)穩(wěn)定”。除了開(kāi)征社會(huì)保障稅之外，還應(yīng)包括：（1）個(gè)人所得稅應(yīng)重新“洗牌”，第一步中央和地方“五五”分成，第二步“八二”分成，將其中中央所得直接納入社會(huì)保障基金。若以1998年為基礎(chǔ)，按“五五”分成，中央新增稅收496億元，其中廣東、上海、北京、江蘇四省市占新增額的43%。（2）國(guó)家不再繼續(xù)補(bǔ)助國(guó)有虧損企業(yè)，直接轉(zhuǎn)入社會(huì)保障基金，補(bǔ)助國(guó)企退休老職工、老干部、老技術(shù)人員和下崗失業(yè)人員（1998年各級(jí)財(cái)政支出仍高達(dá)333.5億元）。（3）追交各類企業(yè)拖欠稅款，部分轉(zhuǎn)入國(guó)企職工個(gè)人空帳（1997年全國(guó)拖欠稅款超過(guò)400億元）。（4）發(fā)行國(guó)家社會(huì)保障長(zhǎng)期國(guó)債（15-20年），免征所得稅。（5）公開(kāi)出售部分國(guó)有電力生產(chǎn)、電信制造與服務(wù)、遠(yuǎn)洋運(yùn)輸、民航運(yùn)輸、銀行與保險(xiǎn)、石油與天然氣、化工等大中型企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)或國(guó)有股，大幅度降低國(guó)有股份比例，僅以控股為底線，將其收益進(jìn)入社會(huì)保障基金。
無(wú)論是資本主義國(guó)家還是社會(huì)主義轉(zhuǎn)軌國(guó)家，社會(huì)保障制度都是最基本的國(guó)家制度，社會(huì)保障支出是對(duì)社會(huì)變革成本的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的必要投資，對(duì)社會(huì)治理的有效手段。連一百多年前德國(guó)的“鐵血宰相”俾斯麥都曉得這一統(tǒng)治術(shù)，率先在世界建立了社會(huì)保險(xiǎn)體系。20世紀(jì)30年代，美國(guó)總統(tǒng)羅斯福新政最大歷史貢獻(xiàn)是在世界上第一個(gè)制定了《社會(huì)保障法案》。盡管新中國(guó)建國(guó)已經(jīng)50年，改革開(kāi)放已20多年，但是迄今為止社會(huì)保障改革一直是滯后的，采取了“拖延策略”，直到近年來(lái)“下崗洪水”、“失業(yè)洪水”、“退休洪水”形成滔天之際，才列為優(yōu)先決策
議程。建立全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度，開(kāi)征社會(huì)保障稅，是一次重大的利益格局調(diào)整，直接涉及到公民與國(guó)家之間、中央與地方之間、不同地區(qū)之間、不同部門(mén)之間的利益，它不是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，首先是一個(gè)重大的政治問(wèn)題，這有賴于決策者的政治意愿和能力。社會(huì)保障制度是最重要的國(guó)家社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施。建立這一制度的基本原則就是真正代表中國(guó)廣大人民的最大利益。我真誠(chéng)的希望江澤民總書(shū)記、李鵬委員長(zhǎng)和朱鎔基總理在位期間作出建立全國(guó)統(tǒng)一社會(huì)保障的政治決策，通過(guò)《社會(huì)保障法》、開(kāi)征社會(huì)保障稅，把這項(xiàng)“利國(guó)利民，惠澤子孫”的社會(huì)保障制度框架建成，為中國(guó)長(zhǎng)治久安鋪下歷史性的“奠基石”。
注：
[1]此文系作者2001年4月3日參加由王建倫副部長(zhǎng)主持的國(guó)務(wù)院經(jīng)濟(jì)專題調(diào)研辦公室“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)”專家座談會(huì)的發(fā)言稿，會(huì)后作者又作了修改。
[2]朱镕基總理在2000年《政府工作報(bào)告》專門(mén)列出第七部分“搞好社會(huì)保障體系建設(shè)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定”論述這一專題，并指出，建立健全社會(huì)保障體系，關(guān)系改革、發(fā)展、穩(wěn)定的全局，意義重大，刻不容緩，必須切實(shí)抓緊抓好。見(jiàn)朱镕基總理《政府工作報(bào)告》，2000年3月5日。
[3]胡鞍鋼，《中國(guó)發(fā)展前景》，浙江人民出版社，1998年，第13頁(yè)。
[4[新華社北京2001年3月17日電。
[5]胡鞍鋼：“艱難的制度創(chuàng)新——對(duì)分稅制改革的初步評(píng)價(jià)”，1996年6月。載于胡鞍鋼：《中國(guó)發(fā)展前景》，浙江人民出版社，1998年第177頁(yè)。
[6] Harvey S. Rosen, Public Finanance, Second Edition, Homewood, Illinois IRWWEN, 1988, P20.
[7]王紹光、胡鞍鋼著：《中國(guó)國(guó)家能力報(bào)告》，遼寧人民出版社，1993年，第206頁(yè)和第207頁(yè)。
[8]World Bank, 2000, World Bank Database.
[9]數(shù)據(jù)來(lái)源：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》1999年，第62頁(yè)。
[10] 1998年全國(guó)法人單位數(shù)為441.8萬(wàn)個(gè)，其中制造業(yè)130.9萬(wàn)個(gè)，國(guó)家機(jī)關(guān)、政黨機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體114.8萬(wàn)個(gè)，第三產(chǎn)業(yè)279萬(wàn)個(gè)。
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