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不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記機(jī)關(guān)的立法選擇
[內(nèi)容提要]我國(guó)應(yīng)該確立國(guó)土資源部門為不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)統(tǒng)一登記機(jī)關(guān)。這種設(shè)置不僅能夠?qū)崿F(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記的目標(biāo)，符合登記制度的原理，還與中國(guó)當(dāng)前的行政管理體制相銜接，是最可行的選擇。[關(guān)鍵詞]不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記 不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記機(jī)關(guān) 國(guó)土資源部門
2002年12月17日全國(guó)人大公布了《中華人民共和國(guó)民法（草案）》，但對(duì)一些還存在較大爭(zhēng)議的問(wèn)題沒(méi)有做出明確規(guī)定，仍待繼續(xù)研究。其中不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記機(jī)關(guān)的選擇就是一項(xiàng)懸而未決的問(wèn)題。當(dāng)前學(xué)術(shù)界和實(shí)物界許多人認(rèn)為建立統(tǒng)一的登記制度是制訂物權(quán)法的任務(wù)之一，而建立統(tǒng)一的登記制度首先要確立統(tǒng)一的登記機(jī)關(guān)。對(duì)于由哪個(gè)部門作為不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的登記機(jī)關(guān)，存在幾種不同意見。梁慧星教授認(rèn)為由縣級(jí)人民法院作為登記機(jī)關(guān)；王利明教授認(rèn)為應(yīng)該在政府中設(shè)立專門負(fù)責(zé)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記的行政機(jī)關(guān)；還有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該設(shè)立一個(gè)中立的事業(yè)性組織來(lái)負(fù)責(zé)登記。本文認(rèn)為，從當(dāng)前實(shí)際情況出發(fā)，結(jié)合不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記固有的性質(zhì)，應(yīng)該由國(guó)土資源部門作為不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的統(tǒng)一登記機(jī)關(guān)。
一、從當(dāng)前不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記機(jī)關(guān)看統(tǒng)一登記機(jī)關(guān)的選擇
�。ㄒ唬┊�(dāng)前的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記機(jī)關(guān)
確立統(tǒng)一登記機(jī)關(guān)有兩種途徑，一是從現(xiàn)有的登記機(jī)關(guān)中選擇；二是選擇或設(shè)立新的登記機(jī)關(guān)。目前我國(guó)辦理不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記的機(jī)構(gòu)主要有土地管理部門、房產(chǎn)管理部門、農(nóng)業(yè)主管部門、林業(yè)主管部門等。[1]它們主要對(duì)土地所有權(quán)、土地使用權(quán)、房屋所有權(quán)、林地使用權(quán)等進(jìn)行登記。這種多部門登記的混亂局面是歷史發(fā)展形成的。我國(guó)從高度的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)，再到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，是一個(gè)曲折、漸進(jìn)的發(fā)展過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)種類多樣化，權(quán)利主體多元化。與這種漸進(jìn)的過(guò)程相適應(yīng)，各個(gè)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的登記機(jī)關(guān)是在不同時(shí)期為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要而逐步設(shè)立的。因此，我們今天系統(tǒng)地考察不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記機(jī)關(guān)時(shí)，會(huì)覺(jué)得登記機(jī)關(guān)的設(shè)置非�；靵y。在當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，有必要統(tǒng)一不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記機(jī)關(guān)。而事實(shí)上不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的核心是土地物權(quán)，非直接針對(duì)土地的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)也必然是以土地物權(quán)為基礎(chǔ)。以土地為基礎(chǔ)和核心的統(tǒng)一，是自羅馬法以來(lái)一切建立不動(dòng)產(chǎn)登記制度的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家或地區(qū)的共同做法。[2]所以，如果在現(xiàn)有的登記機(jī)關(guān)中選擇的話，由土地管理部門作為不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記機(jī)關(guān)是當(dāng)然之理。
�。ǘ﹪�(guó)土資源部門作為不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記機(jī)關(guān)的可行性
我國(guó)當(dāng)前土地管理部門從上到下分別是國(guó)土資源部、國(guó)土資源廳以及縣市的國(guó)土資源局。此外，大部分縣在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)有土管所。該系統(tǒng)的登記可以輻射到中國(guó)城鄉(xiāng)全部土地，在范圍上可以滿足物權(quán)公示的要求，而且中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的不動(dòng)產(chǎn)登記就是以土地登記為基礎(chǔ)的。[3]從國(guó)土資源部門的職能來(lái)看，主要是對(duì)國(guó)土資源進(jìn)行行政管理，其中一項(xiàng)職能就是管理城鄉(xiāng)地籍、以及土地使用權(quán)出讓、租賃、作價(jià)出資、轉(zhuǎn)讓、交易等事項(xiàng)，土地權(quán)屬登記也包括其中。由此可見，國(guó)土資源部門的職能中包含了不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記制度的核心：土地登記。因此，從這點(diǎn)來(lái)看，將國(guó)土資源部門作為統(tǒng)一登記機(jī)關(guān)無(wú)可厚非。當(dāng)然，從我國(guó)目前國(guó)土資源部門實(shí)行的登記來(lái)看，主要目的在于行政監(jiān)督和管理，而不是服務(wù)于市場(chǎng)交易的秩序和安全。但是從根本上說(shuō)，政府管理的根本目的在于服務(wù)于人民，而不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記的根本目的也在于保障市場(chǎng)交易秩序和人民財(cái)產(chǎn)權(quán)利，兩者的目的是統(tǒng)一的，因此即使由行政機(jī)關(guān)來(lái)實(shí)施登記也能實(shí)現(xiàn)私法上的目的。
當(dāng)前存在的問(wèn)題是政府職能及其觀念的問(wèn)題。我國(guó)正在進(jìn)行的政府機(jī)構(gòu)改革正在使一個(gè)管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。如果政府職能不轉(zhuǎn)變，即使由其他形式上獨(dú)立的機(jī)關(guān)來(lái)履行登記也難以達(dá)到目的。因此避免公權(quán)力侵犯私權(quán)利的目的，在物權(quán)法上是難以實(shí)現(xiàn)的。國(guó)土資源部副部長(zhǎng)在全國(guó)地籍管理培訓(xùn)班書面講話中強(qiáng)調(diào)，“切實(shí)轉(zhuǎn)變行政作風(fēng)，真正以便民、護(hù)民為根本宗旨，從被動(dòng)管理轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)服務(wù)�！彼哉f(shuō)，在現(xiàn)有行政體制下，既要維護(hù)交易秩序，又要防止公權(quán)力對(duì)私權(quán)利的侵犯，關(guān)鍵不在于使不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記機(jī)關(guān)脫離行政機(jī)關(guān)，而在于轉(zhuǎn)變行政機(jī)關(guān)的職能，并輔以技術(shù)上的安排。為解決這一問(wèn)題，無(wú)論是采取實(shí)質(zhì)審查主義的國(guó)家還是采取形式審查主義的國(guó)家，均采取了一些補(bǔ)救措施，典型的如德國(guó)的物權(quán)行為理論，法國(guó)及日本的公正制度等。
因此，可以看出，以國(guó)土資源部門作為統(tǒng)一登記機(jī)關(guān)有兩點(diǎn)好處：一是充分利用了國(guó)家的現(xiàn)有資源，在原有的土地登記制度上作改進(jìn)，擴(kuò)展為不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記制度；二是避免行政機(jī)關(guān)基于行政管理的需要不正當(dāng)?shù)母深A(yù)登記機(jī)關(guān)，使得登記機(jī)關(guān)的設(shè)置目的不能實(shí)現(xiàn)。
�。ㄈ┻x擇或設(shè)立新的登記機(jī)關(guān)不可行
由上面的分析可知，基于我國(guó)當(dāng)前行政管理的體制，選擇或設(shè)立新的登記機(jī)關(guān)，必然會(huì)因?yàn)樾姓䴔C(jī)關(guān)管理的需要而受到干擾，這種做法不僅沒(méi)有實(shí)質(zhì)的積極意義，反而是浪費(fèi)資源。“不動(dòng)產(chǎn)登記，由不動(dòng)產(chǎn)所在地的縣級(jí)人民法院統(tǒng)一管轄�！盵4]有學(xué)者認(rèn)為登記應(yīng)與司法系統(tǒng)建立直接聯(lián)系。國(guó)際上，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)，在德國(guó)為屬于地方普通法院系統(tǒng)的土地登記局；在瑞士為各州的地方法院。[5]外國(guó)的做法有其合理之處。以瑞士為例，瑞士的司法法院有聯(lián)邦法院和地方法院組成，有的州法院的法官由公民直接選舉產(chǎn)生，因此地方具有很大的獨(dú)立性。[6]在這個(gè)前提下，由地方法院作為不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記機(jī)關(guān)更能保護(hù)權(quán)利人的利益。而我國(guó)當(dāng)前正在進(jìn)行司法改革，司法改革的核心是司法獨(dú)立，司法獨(dú)立的內(nèi)容之一就是法院要獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)。如果由法院作為登記機(jī)關(guān)，會(huì)使得法院與行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生種種關(guān)系，由此必然會(huì)阻礙司法改革的進(jìn)程。因此，在我國(guó)法院不適合作為不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記機(jī)關(guān)。
對(duì)于設(shè)立獨(dú)立的事業(yè)單位作為登記機(jī)關(guān)，這一做法的根本目的在于保持登記機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，使登記服務(wù)于市場(chǎng)交易，不受行政機(jī)關(guān)的干擾。而我國(guó)事業(yè)單位的體制本身存在問(wèn)題。“政事不分，一部分事業(yè)單位承擔(dān)著政府行政的職能”，[7]再加上行政機(jī)關(guān)本管理的需要，事業(yè)單位的獨(dú)立性實(shí)在難以保證。與其如此，不如由行政機(jī)關(guān)直接履行登記之責(zé)。
二、不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記的本身特性看統(tǒng)一登記機(jī)關(guān)的選擇
�。ㄒ唬� 從不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記的目標(biāo)看統(tǒng)一登記機(jī)關(guān)的選擇
每一部法律都應(yīng)有明確的目標(biāo)，其中每一項(xiàng)制度都有相應(yīng)的制度價(jià)值。[8]登記制度也有其追求的目標(biāo)。但在不同時(shí)期追求的目標(biāo)并不相同。我國(guó)最早的不動(dòng)產(chǎn)登記是土地登記，是地籍制度的內(nèi)容之一。最初，地籍管理主要是為制定各種與土地占有制度密切相關(guān)的稅收、勞役和賦稅制度服務(wù)的。隨著社會(huì)生產(chǎn)的發(fā)展，地籍管理逐漸從單純?yōu)檎n稅服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)殪柟掏恋刂贫�、合理利用土地和制定�?jīng)濟(jì)計(jì)劃的行政、法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)服務(wù)的綜合措施。[9]由此可以看出，在不同時(shí)期，土地登記制度追求的目標(biāo)是不同的。改革開放以來(lái)，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，包括土地在內(nèi)的各種不動(dòng)產(chǎn)成為自由流通的物，市場(chǎng)主體也強(qiáng)烈需要通過(guò)一種方法實(shí)現(xiàn)交易的安全和對(duì)自身財(cái)產(chǎn)的保護(hù)。歷史的發(fā)展賦予了登記新的目標(biāo)。因此國(guó)土資源部門除了對(duì)土地進(jìn)行管理以外，還需要將其掌握的信息公布于眾，為市場(chǎng)交易服務(wù)。從我國(guó)正在進(jìn)行的行政機(jī)關(guān)職能轉(zhuǎn)變的改革上看
，由國(guó)土資源部門履行登記之責(zé)是可以實(shí)現(xiàn)登記目標(biāo)的。
�。ǘ⿵牟粍�(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記的性質(zhì)看統(tǒng)一登記機(jī)關(guān)的選擇
對(duì)登記的性質(zhì)大體有三種學(xué)說(shuō)：公法行為說(shuō)；證明行為說(shuō)；私法行為說(shuō)。[10]從國(guó)家管理的角度看，對(duì)不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行登記是一種行政管理手段，是行政權(quán)力的運(yùn)行。從這點(diǎn)上看，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記完全是公法行為。但是，在物權(quán)法上，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記具有三個(gè)特點(diǎn)：第一，登記的實(shí)質(zhì)在于將有關(guān)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)設(shè)立、移轉(zhuǎn)、變更等情況登錄、記載于登記簿上，以備人們查閱；第二，登記的內(nèi)容應(yīng)能夠?yàn)槿藗兯殚啠怯浀膬?nèi)容都是公開的信息。第三，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記的范圍僅限于不動(dòng)產(chǎn)。[11]從這三個(gè)特點(diǎn)來(lái)看，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記是徹底地為平等主體間的市場(chǎng)交易服務(wù)的。在這個(gè)意義上，如果設(shè)立一個(gè)專門從事登記事務(wù)的機(jī)構(gòu)，專門服務(wù)于市場(chǎng)交易，確是最理想的選擇。但是從實(shí)際情況來(lái)看，登記制度不僅有平等主體間的私權(quán)關(guān)系，而且有縱向的行政關(guān)系，其中貫穿著個(gè)人目標(biāo)與國(guó)家目標(biāo)的雙重價(jià)值。為了避免社會(huì)資源的浪費(fèi)和行政機(jī)關(guān)的干預(yù)，由國(guó)土資源部門負(fù)責(zé)登記應(yīng)該是最現(xiàn)實(shí)的選擇。從最簡(jiǎn)單的公私法的劃分看，公法是為國(guó)家利益的，私法是為私人利益的。不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記既要為國(guó)家管理服務(wù)，又要為市場(chǎng)交易服務(wù)。在當(dāng)今公私法相互滲透的情況下，確立不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記機(jī)關(guān)實(shí)無(wú)必要糾纏于登記的性質(zhì)，只要能實(shí)現(xiàn)登記的目標(biāo)即可。
�。ㄈ⿵牟粍�(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記的效力看統(tǒng)一登記機(jī)關(guān)的選擇
關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記的效力問(wèn)題，有學(xué)者概括為物權(quán)公示效力、物權(quán)變動(dòng)的根據(jù)效力、權(quán)力正確性推定效力、善意保護(hù)效力、警示效力、監(jiān)管效力。[12]這一看法較全面地概括了不動(dòng)產(chǎn)登記制度的功能。但在物權(quán)法上，最重要的兩項(xiàng)功能是物權(quán)公示效力和權(quán)利正確性推定效力，即公示公信。公示是公信的基礎(chǔ)，公信是公示的目的。公示公信的作用在于通過(guò)物權(quán)權(quán)屬的公開，使交易當(dāng)事人形成一種對(duì)交易的合法性、對(duì)受讓的標(biāo)的物的不可剝奪性的信賴與期待。不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)就在于公示公信原則的徹底實(shí)現(xiàn)。那么對(duì)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記機(jī)關(guān)的選擇就要保證公示公信效力的實(shí)現(xiàn)。我國(guó)加入WTO之后，政府行為的透明度原則成了一個(gè)重要原則，再加上行政職能的轉(zhuǎn)變以及行政權(quán)力與生俱來(lái)的高效、權(quán)威性，使得不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記的公示公信效力得以保證。在這點(diǎn)上，事業(yè)單位作為登記機(jī)關(guān)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)比不上的。
三、登記機(jī)關(guān)的責(zé)任看統(tǒng)一登記機(jī)關(guān)的選擇
�。ㄒ唬┙y(tǒng)一登記機(jī)關(guān)的法律責(zé)任
根據(jù)物權(quán)法和不動(dòng)產(chǎn)登記法的基本原理，登記是以不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記機(jī)關(guān)、最終以國(guó)家的公信力為不動(dòng)產(chǎn)的交易提供法律基礎(chǔ)的行為。如果由于登記機(jī)關(guān)的原因使得當(dāng)事人申請(qǐng)登記、查閱登記資料、獲得正確的登記信息等權(quán)利不能實(shí)現(xiàn)，或者登記機(jī)關(guān)登記發(fā)生錯(cuò)誤，給當(dāng)事人造成損害時(shí)，當(dāng)事人有權(quán)獲得賠償，登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任�！吨腥A人民共和國(guó)民法（草案）》第一編第二十三條規(guī)定：“因登記機(jī)構(gòu)的過(guò)錯(cuò)，導(dǎo)致不動(dòng)產(chǎn)登記簿錯(cuò)誤記載，對(duì)他人造成損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)損害賠償責(zé)任。”一般認(rèn)為，當(dāng)事人由于以下四種情況給當(dāng)事人造成重大損害的，受害人有權(quán)要求登記機(jī)關(guān)予以賠償：第一，因登記機(jī)關(guān)的重大過(guò)失造成登記錯(cuò)誤；第二，無(wú)正當(dāng)理由拖延登記時(shí)間；第三，無(wú)故拒絕有關(guān)當(dāng)事人的正當(dāng)?shù)牟樵兊怯浀恼?qǐng)求；第四，登記機(jī)關(guān)的工作人員故意與他人相互勾結(jié)、惡意串通，造成交易當(dāng)事人損害的。[13]因此，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記機(jī)關(guān)的選擇不僅要符合不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記的自身特性，還要使當(dāng)事人因登記制度獲得的權(quán)利有訴訟上的保障。
（二）當(dāng)事人可以獲得的救濟(jì)途徑
我國(guó)當(dāng)前已經(jīng)制定了較為完善的行政復(fù)議、行政訴訟、國(guó)家賠償制度。由國(guó)土資源部門作為登記機(jī)關(guān)，當(dāng)事人的權(quán)利救濟(jì)可以直接納入到現(xiàn)有的渠道。當(dāng)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記當(dāng)事人的權(quán)利受到登記機(jī)關(guān)的侵害時(shí)，受害人可以根據(jù)自己的意愿選擇復(fù)議或直接進(jìn)入訴訟程序，通過(guò)國(guó)家賠償使權(quán)利得到救濟(jì)。在權(quán)利救濟(jì)這一點(diǎn)上，如果以法院作為登記機(jī)關(guān)有以下兩個(gè)弊端：第一，法院是公民權(quán)利救濟(jì)的最后途徑，法院必須具有公正、威嚴(yán)、中立的品質(zhì)；如果受害人通過(guò)訴訟追究法院的責(zé)任，那么將影響法院的權(quán)威。再者，法院既作為當(dāng)事人，又作為審判者，有違法治的要求。第二，主張以法院作為登記機(jī)關(guān)的學(xué)者提到，在德國(guó)，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記的爭(zhēng)議直接進(jìn)入訴訟程序，當(dāng)事人在此程序中已經(jīng)不必起訴，而是直接向上級(jí)法院上訴。[14]這種做法在我國(guó)是不合適的。我國(guó)實(shí)行兩審終審制，如果受害人直接向上級(jí)法院上訴的話，實(shí)質(zhì)上剝奪了受害人的二審權(quán)利，減少了權(quán)利救濟(jì)的途徑。
結(jié)語(yǔ)
由國(guó)土資源部門作為不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的登記機(jī)關(guān)，充分利用了我國(guó)現(xiàn)有的行政資源，并通過(guò)擴(kuò)大登記范圍，統(tǒng)一了不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的登記機(jī)關(guān)。同時(shí)，由國(guó)土資源部門作為登記機(jī)關(guān)保證了登記目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，發(fā)揮了登記制度應(yīng)有的功能，并且將登記機(jī)關(guān)的法律責(zé)任追究納入了現(xiàn)有的權(quán)利救濟(jì)渠道。但從許多方面看，由作為行政機(jī)關(guān)的國(guó)土資源部門作為統(tǒng)一登記機(jī)關(guān)并不是最理想的選擇，但卻是最現(xiàn)實(shí)、最可行的做法。
注：
[1] 全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)主任顧昂然，關(guān)于《中華人民共和國(guó)民法（草案）》的說(shuō)明
[2] 梁慧星：《中國(guó)物權(quán)法草案建議稿》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版，第141頁(yè)
[3] 前引[2]，梁慧星書，第142頁(yè)。
[4] 前引[2]，梁慧星書，第8頁(yè)。
[5] 參見前引[2]，梁慧星書，第140頁(yè)。
[6] 參見胡建淼：《比較行政法》，法律出版社1998年版，第457、458頁(yè)。
[7] 陸國(guó)泰：《中國(guó)公共人事管理》，中央黨校出版社2002年版，第127頁(yè)。
[8] 王洪亮：《不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記立法研究》，《法律科學(xué)》2000年第2期。
[9] 林增杰、沈守愚：《土地法學(xué)》，中國(guó)人民大學(xué)出版社1989年版，第132頁(yè)。
[10] 參見前引[8]，王洪亮文。
[11] 王利明：《物權(quán)法研究》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2002年版，第194頁(yè)。
[12] 參見孫憲忠：《論不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記》，《中國(guó)法學(xué)》1996年第5期。
[13] 前引[11]，王利明書，第228頁(yè)。
[14] 前引[2]，梁慧星書，第140頁(yè)。
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