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“凱立案”挑戰(zhàn)證券監(jiān)管體制
眾所關(guān)注的“凱立案”已經(jīng)終結(jié),但此案對中國證券發(fā)行監(jiān)管體制、證券監(jiān)管理念以及司法權(quán)與行政權(quán)的界限等事關(guān)證券市場發(fā)展的重大問題,意義深遠(yuǎn)。
在日前由對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院“公司法與證券法研究中心”主辦的“凱立案對中國證券監(jiān)管的影響”的研討會上,在京的法律專家、學(xué)者江平、應(yīng)松年、楊克佃、方流芳、劉莘、陳斯喜、沈四寶、焦津洪等,發(fā)表了各自的觀點。
與會專家在分析了“凱立案”的兩審判決書后認(rèn)為,行政機(jī)關(guān)依法行政,程序合法,是我國法制建設(shè)的一個重要方面,法院對行政機(jī)關(guān)行政行為的程序合法性進(jìn)行審查,對于推動行政程序的進(jìn)步有重要意義。但他們同時認(rèn)為,對于屬于行政機(jī)關(guān)裁量權(quán)范圍的事項,司法權(quán)的干預(yù)應(yīng)是有限度的,不能太寬,尤其在涉及專業(yè)領(lǐng)域的問題上,應(yīng)充分尊重行政機(jī)關(guān)的判斷。
全國人大內(nèi)司委委員、國家行政學(xué)院教授應(yīng)松年認(rèn)為,從本案看,法院對證監(jiān)會作出具體行政行為時的程序要求很嚴(yán),而以往行政機(jī)關(guān)做事只重視目的而輕視程序,程序違法現(xiàn)象比比皆是,因此本案將推動我國行政程序的法制化進(jìn)程。
最高人民法院行政審判庭原庭長楊克佃通過對證券發(fā)行審批制與核準(zhǔn)制的比較,認(rèn)為案件反映了舊審批程序同新核準(zhǔn)程序如何協(xié)調(diào)的問題,而這一問題決定了證監(jiān)會對凱立公司的申請作出“退回”決定的適當(dāng)性。他進(jìn)一步指出,證監(jiān)會對股票發(fā)行申請的審查究竟是形式審核還是實體審核,應(yīng)盡快予以明確。從證券市場的發(fā)展看,證監(jiān)會應(yīng)著重于對證券市場的監(jiān)督管理,不要把自己陷入具體的財務(wù)審核中去,實體審查的范圍應(yīng)縮小。
股票發(fā)行由審批制向核準(zhǔn)制的改革,體現(xiàn)了我國證券監(jiān)管理念由政府主導(dǎo)向市場主導(dǎo)的重大轉(zhuǎn)變。新核準(zhǔn)程序的突破體現(xiàn)在那里？中國政法大學(xué)教授、著名民商法專家江平認(rèn)為,突破就在于作為正式的行政程序,證監(jiān)會應(yīng)當(dāng)對是否核準(zhǔn)有正面的回答并說明理由。他認(rèn)為,“凱立案”提出了司法權(quán)與行政權(quán)的界限問題,該案二審法院沒有回答凱立公司出資是否虛假,只是說這一問題取決于審計報告是否符合國家的會計制度,這實質(zhì)是等于法院對技術(shù)性問題作出了結(jié)論性的意見,因此法院超越了自己的職權(quán)范圍。
對于核準(zhǔn)制是強(qiáng)調(diào)行政審查還是專家審查,江平認(rèn)為從證券法的本意看應(yīng)是后者�；诖�,他指出如果對于每一次股票發(fā)行審核都組成一個專家部門來審查,成本太高,因此在符合證券法程序的前提下,核準(zhǔn)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)有權(quán)決定是否核準(zhǔn)。核準(zhǔn)機(jī)關(guān)如果認(rèn)為有必要找專門機(jī)關(guān)認(rèn)定也可以,但一旦作出決定,法院就不要變更了。
行政行為的正當(dāng)性與效率也是與會者關(guān)注的問題。如何理解程序合法,如何協(xié)調(diào)行政機(jī)關(guān)的效率與保證當(dāng)事人的申辯權(quán)？中國政法大學(xué)教授方流芳認(rèn)為,把股票發(fā)行審核程序分為不同的階段,是行政機(jī)關(guān)合理配置自身資源的權(quán)利。如果行政機(jī)關(guān)認(rèn)為在某一階段提前結(jié)束審核程序可以節(jié)約申請人的時間,使其不必?zé)o謂地等到走完全部審核程序,就可以立即提起行政復(fù)議或訴訟,它可以提前結(jié)束。對于證監(jiān)會中止發(fā)行核準(zhǔn)程序之前是否應(yīng)當(dāng)給申請人當(dāng)面陳述和申辯的機(jī)會,方流芳認(rèn)為,證監(jiān)會拒絕發(fā)行申請的情況為數(shù)不多,因此給申請人一個當(dāng)面陳述的機(jī)會,不會構(gòu)成不合理的工作負(fù)擔(dān),同時還可以避免發(fā)生錯誤,節(jié)約行政資源,保護(hù)申請人的利益。
針對“凱立案”判決中涉及的行政權(quán)與司法權(quán)的界限問題,方流芳認(rèn)為,證監(jiān)會的職能之一是監(jiān)管市場,而判斷申請人財務(wù)報告的真實性,是其正常監(jiān)管、行使核準(zhǔn)權(quán)必不可少的條件。該案的二審法院在此問題上突破了司法權(quán)限而進(jìn)入到行政領(lǐng)域,行使了本來應(yīng)當(dāng)由行政當(dāng)局行使的權(quán)力,這是不適當(dāng)?shù)�。行政管制的重要方面是行政事�?wù)專業(yè)化,在專業(yè)化的行政事務(wù)范圍內(nèi),法院應(yīng)當(dāng)尊重行政權(quán),避免不必要的干預(yù)。
中國政法大學(xué)教授劉莘也認(rèn)為,對于行政行為是否合理,司法機(jī)關(guān)不應(yīng)做出判斷,因為司法機(jī)關(guān)對行政行為的審查是法律審查而非事實審查,應(yīng)尊重行政機(jī)關(guān)對于事實的判斷。
全國人大法工委國家法行政法室副主任陳斯喜從立法者的角度,對現(xiàn)有行政許可制度的弊病發(fā)表了看法。他認(rèn)為,現(xiàn)在很多行政審批都由很多部門、很多程序管,但究竟哪一個部門管,應(yīng)當(dāng)負(fù)什么責(zé)任,有什么權(quán)限,法律規(guī)定并不明確。此種情況下司法機(jī)關(guān)對于審判中發(fā)現(xiàn)的不規(guī)范行政行為給予建議,應(yīng)當(dāng)是有積極作用的。
對于“凱立案”判決中涉及行政機(jī)關(guān)能否對審核材料獨立做出判斷,是否必須依賴于專業(yè)機(jī)構(gòu)？外經(jīng)貿(mào)大學(xué)法學(xué)院院長沈四寶認(rèn)為,行政機(jī)關(guān)應(yīng)該有獨立的審核決定權(quán),有權(quán)對專業(yè)機(jī)構(gòu)的意見做出判斷。對于現(xiàn)有法律在該問題上的漏洞,應(yīng)及時補上。
外經(jīng)貿(mào)大學(xué)法學(xué)院教授焦津洪認(rèn)為,“凱立案”暴露出的目前有關(guān)股票發(fā)行審核的法律不完善,可操作性差等問題,給我國在這方面的立法提出了新的任務(wù)。另一方面,“凱立案”也顯示司法機(jī)關(guān)在保護(hù)公民權(quán)利的同時,對行政機(jī)關(guān)的權(quán)力也應(yīng)給予充分尊重。
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“凱立案”大事記
2000年8月16日,原告海南凱立中部開發(fā)建設(shè)股份有限公司因不服被告中國證監(jiān)會以證監(jiān)發(fā)（1999）39號
文向國務(wù)院作出的《關(guān)于海南凱立公司上市問題有關(guān)情況的報告》,向北京市第一中級人民法院提起行政訴訟。
2000年12月18日,北京市一中院作出一審判決,判定中國證監(jiān)會退回海南凱立A股預(yù)選申報材料的行為違法,責(zé)令中國證監(jiān)會恢復(fù)對海南凱立股票發(fā)行的核準(zhǔn)程序。
2001年1月,中國證監(jiān)會向北京市高級人民法院提出上訴,強(qiáng)調(diào)自己是全國證券期貨市場的主管部門,有權(quán)依據(jù)法規(guī)制訂股票發(fā)行程序,并作出解釋。同時,中國證監(jiān)會回顧了股票發(fā)行程序形成的8年歷程,強(qiáng)調(diào)一審法院讓其恢復(fù)對海南凱立的審核“不切實際,無法執(zhí)行”。
4月27日,北京市高院開庭審理此案,并于7月5日作出終審判決：駁回中國證監(jiān)會的上訴,維持由北京市一中院作出的一審判決；一審案件受理費80元和上訴的受理費80元由中國證監(jiān)會承擔(dān)。
(記者 薛莉 通訊員 張鳴飛)
上海證券報（2001年8月30日）
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