社保基金運作模式的國際比較與借鑒

　　一、社保基金財務制度模式的國際比較及我國的選擇 　　 
　　世界各國社�；�金的財務制度模式雖各有特點，但基本上是三種模式：現收現付制、完全積累制和部分積累制�，F收現付制就是用在職職工的繳費來支付現已退休老年人的養(yǎng)老金。這實際上是收入分配在代際之間的轉移。其優(yōu)點是管理簡單，并且能夠實現代際之間和同一代人之間收入的再分配。其缺點是無法解決當出現人口老齡化、經濟不景氣等情況時養(yǎng)老金的支付危機問題。目前仍采用這一制度的典型國家有美國。完全積累制實際上是本代人對自己收入進行跨時間的分配，即將自己年輕時繳納的養(yǎng)老保險費積累起來，供退休后使用。這是一種更強調自我保障的模式，其優(yōu)點是每個人都是為自己儲蓄，可以提高個人繳費的積極性，同時可實現自我保障，不會引起代際沖突。缺點是不具有再分配功能，且受通貨膨脹、人口老齡化等因素影響，使基金面臨較大的保值增值壓力。采用這種制度的典型國家有智利、新加坡。部分積累制是現收現付制和完全積累制的一種混合模式。在這種模式下，社會養(yǎng)老保險金分為兩個部分：社會統(tǒng)籌部分和個人帳戶部分，前者實行現收現付的財務制度，后者實行完全積累的財務制度。這種混合模式在理論上是既要保存現收現付制養(yǎng)老金的代際轉移、收入再分配的功能，又要發(fā)揮完全積累制培養(yǎng)個人責任心，提高繳費積極性以及提高儲蓄率等作用；同時還可以克服現收現付制無法應對人口老齡化和完全積累制沒有再分配功能的弱點。因此這是一種比較理想的模式。目前很多國家的社會保障制度都在朝這個方向改革。 
　　我國在充分考察和借鑒外國經驗的基礎上，經過充分的討論，最終選擇了社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結合的部分積累制。但是，像大多數采用這種模式的國家一樣，我們在具體實施過程中并沒有能夠合理地承認和消化新舊制度轉軌過程中的轉制成本，由此導致了我國統(tǒng)帳結合的部分積累制名不副實。因此，下一步我國社�；�金財務制度模式的改革目標應當是：通過各種渠道和途徑來補償和消化轉制成本，建立起真正名副其實的統(tǒng)帳結合的部分積累制。 　　 
　　二、社�；�金籌集渠道的國際比較及我國的選擇 
　　社�；�金的籌集包括兩個方面的內容：一是要解決歷史遺留的欠債問題，即要通過多種渠道來消化、償還社會保障制度轉軌所形成的轉制成本，以壯大社�；�金的實力；二是要建立穩(wěn)定、可靠的資金籌措機制，確保社�；�金征收到位。 　　 
　　轉制成本消化方式的國際經驗及我國的選擇從世界各國的經驗來看，智利在轉制成本的消化方面是做得最好的，其經驗值得我們借鑒和學習。智利為了保證新、舊社會保障制度的順利轉軌，政府承擔并設法償還了舊制度遺留下來的、規(guī)模相當于1980年GDP80%的轉制成本。智利政府在轉制成本的消化方面主要采取了以下措施：一是政府明確承擔了消化轉制成本的責任，并核定清楚其規(guī)模；二是從70年代中期至80年代中期，政府堅持建立預算盈余，從財政收入中劃撥一定比例用以消化部分轉制成本；三是通過出售一部分國有企業(yè)或其他國有資產來籌集資金，消化部分轉制成本；四是通過發(fā)行"認可債券"來消化部分轉制成本，"認可債券"的期限一般較長，只有在持有人退休、死亡或殘廢后方可贖回。 
　　借鑒智利成功經驗，并結合我國實際，我們認為我國社會保障制度的轉制成本可以通過以下一些渠道來進行消化： 　　 
　　● 通過國有股的減持流通來消化部分轉制成本，補充社�；�金。目前理論界和管理層均已就此觀點達成共識，爭論的焦點在于國有股減持的規(guī)模、方案和具體步驟。目前我國深滬兩地上市公司總股本約3739億股，其中國有股約2240億股，占總股本的60%左右。如果我們每年能拿出一部分國有股在股票市場高漲時賣出，則可套現一大筆資金，用于補充社�；�金。目前很多人擔心的是國有股減持會對股市行情造成難以承受的壓力，這種擔心是沒必要的。首先，國有股減持僅僅是補充社�；�金的多種途徑之一，而且在開始的幾年，我們完全可以控制國有股減持的數量，等資本市場規(guī)模擴大、市場承受能力增強后，再逐步增加減持的數量；其次，政府可以規(guī)定將國有股減持的所得大部分轉為社�；�金，再逐步放寬社�；�金入市的限制，這樣從股市套現的資金將重新回流到股市。因此只要我們政策操作得當，完全可以將國有股減持對股市的不利影響降低到最低限度，與此同時，社保基金的實力則會不斷壯大。 　 
　　● 通過變現或劃撥部分國有資產來消化部分轉制成本，補充社�；�金。根據財政部統(tǒng)計，1999年我國全部國有資產總量為99964.2億元，其中經營性國有資產總額為66748.4億元，總量顯然十分可觀。因此我們可考慮變現或劃撥部分國有資產來消化轉制成本，補充社保基金。 
　　● 通過調整國家財政支出結構來消化部分轉制成本，補充社�；�金。該方法操作簡單，且有智利的成功經驗可借鑒。但由于我國長期實行赤字財政，財政平衡壓力很大。因此，這種方式只能作為轉制成本消化的補充方式，而不能作為主要方式。在具體操作方面，我們可考慮對每年新增財政收入統(tǒng)一切塊，如10%，永久性地納入社�；�金。 
　　● 通過發(fā)行類似智利"認可債券"的特種長期國債來消化部分轉制成本，補充社�；�金。這種債券期限可定長一些，以便能將債務負擔分散在今后二、三十年中，避免對政府造成太集中的贖回壓力。但須注意的是，這種特種國債的年發(fā)行數量及期限必須經過權威機構的嚴密測算，既要考慮養(yǎng)老金欠帳的多少，又要考慮政府未來的償還能力。 　　 
　　● 征收特種稅，將稅收所得用于消化部分轉制成本，補充社�；�金。政府可考慮征收遺產稅、奢侈消費稅（娛樂、美容等），以及從已征收的個人所得稅、利息稅等稅收中劃出一定比例，用于補充社�；�金。 　　 
　　● 通過發(fā)行福利彩票籌集資金來消化部分轉制成本，補充社�；�金。福利彩票具有強大的社會集資功能。1994年以來，全國福利彩票共發(fā)行銷售343億元，籌集福利資金101億元。因此，通過發(fā)行福利彩票來籌集資金，只要運作得當，也完全可以成為消化轉制成本的一種方式。 
　　三、社�；�金籌資方式的國際比較及我國的選擇 
　　建立穩(wěn)定可靠的籌資方式是一國社會保障體系構建中的核心環(huán)節(jié)。從國際經驗來看，目前世界上已經建立起社會保障制度的１４０多個國家和地區(qū)，籌集社會保障資金的方式主要有二種類型：一是建立個人儲蓄帳戶；二是征收社會保障稅（或費）。前者實際上是一種強制性儲蓄，其特點是：要求雇主和雇員分別按規(guī)定的標準把社會保障費用存入雇員的個人帳戶；社�；�金的本金和利息均歸雇員所有，由社保管理機構進行統(tǒng)一管理；政府有權在一定范圍內對社保基金進行適當調劑。后者常見于實行政府提供保障模式的國家，其基本做法是：按不同的社會保障項目分別規(guī)定稅率（或繳費率），由雇主和雇員分別按一定比例繳納；其特點是：社會保障稅（或費）由專門的管理機構（如稅務機關等

）負責征收和管理，其收支一般納入國家預算，實行了"專稅專用"或"專費專用"，超支部分由財政撥款補足。從當今世界各國社會保障制度的具體情況來看，社會保障稅以其所特有的規(guī)范和效率贏得了世界上大多數國家的青睞。 
　　我國目前實行的是征收社會保障費的籌資形式。如前所述，這種繳費方式存在許多缺陷，影響了社�；�金的籌集。而開征社會保障稅將有助于解決我國社�；�金籌集中存在的問題。首先，開征社會保障稅有利于增強社�；�金籌集的強制性，提高社�；�金的收繳率；其次，開征社會保障稅有利于貫徹政府統(tǒng)一的社會保障籌資政策，促進公平競爭環(huán)境的形成；再次，開征社會保障稅有利于對社�；�金實行收支兩條線預算管理，建立有效的社�；�金監(jiān)督制約機制；最后，開征社會保障稅可以利用現有稅務機構的人力、物力進行征管，大大提高社保基金的籌資效率。在具體實施過程中，考慮到一步到位比較困難，可以設置一段過渡期，過渡期內可考慮將現行的各項社會保險費改由稅務部門代征。這樣既有利于提高基金的收繳率，又有利于為開征社會保障稅積累經驗，并在將來實現順利過渡。 　　 
　　四、社�；�金支付水平的國際比較及我國的選擇 
　　養(yǎng)老金的支付水平主要與養(yǎng)老金工資替代率和退休年齡有關。我國目前養(yǎng)老金的工資替代率水平偏高，而退休年齡則偏低，導致養(yǎng)老金支付水平偏高，與經濟發(fā)展水平不相適應。如，美國、瑞士、德國三國的退休金工資替代率分別為44%、37%、49%，而我國養(yǎng)老金工資替代率平均水平在80%左右，有些地區(qū)甚至高達100%以上。從退休年齡來看，美國為男65、女65；瑞士為男65、女62；德國為男65、女65；而我國為男60、女55。由此可見，我國養(yǎng)老金的工資替代率太高了，而法定退休年齡則偏低。我國的經濟發(fā)展水平遠遠落后于美國、瑞士、德國，而社會保障負擔水平卻遠遠高于這幾個國家，這無疑是不合理的。因此，下一步我們的改革方向之一是要通過降低養(yǎng)老金替代率和提高法定退休年齡來降低養(yǎng)老金的支付水平，使之與我國經濟發(fā)展水平相適應。 
　　五、社�；�金投資渠道的國際比較及我國的選擇 
　　目前我國社保基金投資渠道狹窄，僅限于國債和存款，過于強調資金的安全性，而忽視了資金的盈利性。從國際經驗來看，社�；�金的投資必須同時兼顧安全性、盈利性和流動性。 
　　發(fā)達國家養(yǎng)老金的投資具有以下幾個明顯特點：一是投資渠道多元化，養(yǎng)老金不僅投資于股票、政府債券、企業(yè)債券，還投資于存款、抵押貸款、不動產、外國資產等；二是股票投資所占比重都比較高，尤其是美、英兩國，養(yǎng)老金投資于股票的比重分別占到４６％和５３％。從發(fā)達國家的經驗來看，社�；�金利用多種金融工具進行投資（尤其是利用股票進行投資）已是大勢所趨。因此，我國社�；�金的投資渠道也必須進行改革。改革的方向是：第一要利用多種金融工具進行多元化投資；第二要允許社�；�金入市，投資于股票。 
　　六、社�；�金管理模式的國際比較及我國的選擇 　 
　　在社保基金管理模式上，目前國際上通行的做法有以下三種：一是政府機構直接管理。這種模式以日本為代表，其特點是便于統(tǒng)一政策、統(tǒng)一制度、統(tǒng)一管理。其缺點在于難以獲得較高的回報率和政府可能挪用而造成基金損失。二是通過基金會進行管理，這種方式以澳大利亞為代表。作為受托人的基金會依法負責處理基金的行政事務，但一般不直接進行投資管理。其特點是個人帳戶的出資人就是基金會成員，對個人基金運作擁有一定的建議權，便于民主管理和監(jiān)督。其缺點在于決策權力往往過于分散，對市場比較發(fā)達的國家和地區(qū)較為適宜。三是通過基金管理公司進行管理。這種模式以智利為代表。這是市場經濟條件下比較理想的管理方式之一，其特點是競爭性強、機制靈活、效率較高，投資者可以在競爭中得到較高的回報和良好的服務。 　　 
　　我國目前社�；�金主要由國家社會保障部門來進行管理，管理效率有待提高。下一步必須借鑒國際經驗，對社�；�金的管理模式進行改革。結合我國的實際情況，我們認為，我國社保基金的管理應采用基金管理公司的管理模式。這是因為，采用這一模式，基金的管理效率和收益都會遠遠高于政府部門管理模式。下一步我國社�；�金應分階段逐步委托給專門的基金管理公司以及銀行、證券公司等金融機構進行管理運營。受托的金融機構可通過合理科學的競爭招標形式來挑選確定。 　　 
　　七、社保基金監(jiān)管模式的國際比較及我國的選擇 
　　從國際上來看，對社保基金的運營監(jiān)管主要有兩種模式：一是審慎性監(jiān)管。即根據審慎性原則對基金進行監(jiān)管。在這種監(jiān)管模式下，監(jiān)督機構較少干預基金的日�；顒樱�只是在當事人提出要求或基金出現問題時才介入；在很大程度上，監(jiān)管機構依靠審計師、精算師等中介組織對基金運營進行監(jiān)督。美國等發(fā)達國家采用這種模式。二是嚴格的限量監(jiān)管。在這種監(jiān)管模式下，監(jiān)管機構獨立性強，權力較大，除了要求基金達到最低的審慎性監(jiān)管要求外，還對基金的結構、運作和績效等具體方面進行了限制性的規(guī)定，監(jiān)管機構根據這些規(guī)定，通過現場和非現場監(jiān)管的方式密切監(jiān)控基金的日常運營，一旦出現問題馬上采取行動。智利、波蘭、匈牙利等國家采用這種模式。 
　　就我國社�；�金運作情況來看，由于資本市場和各類中介機構發(fā)達程度低，相關法律和制度環(huán)境還不具備，因此在現階段，對社�；�金應進行嚴格的限量監(jiān)管。即要建立獨立、權力較大的監(jiān)管機構，對社�；�金運作的各環(huán)節(jié)，包括基金結構、運作、績效等方面進行嚴格規(guī)定，由監(jiān)管機構根據這些規(guī)定來監(jiān)控基金的日常運營。隨著基金管理走向成熟，資本市場和中介組織發(fā)達程度提高以及法律制度的完善，監(jiān)管機構應放松直至取消市場準入限制，監(jiān)管模式可逐步轉變?yōu)閷徤餍员O(jiān)管模式。 
　　八、國務院專題辦對社�；�金入市提出3種方法 
　　中國國務院經濟專題調研辦公室副主任陳耀先日前撰文表示，社�；�金必須有效運用出去，才能實現保值增值，進入股市運作實現增值，是各國普遍采用的辦法。 
　　據了解，在當前中國資本市場發(fā)育尚不成熟的條件下，絕大部分社�；�金還無法實行市場化的投資運營，主要投資渠道仍然是購買國債和銀行儲蓄。 
　　從長遠看，一部分社�；�金進入資本市場，實行市場化運營是完全可能的。一是中央社會保障基金，將由社會保障基金理事會委托專業(yè)機構負責基金的投資運營；二是統(tǒng)一由省級社會保險機構管理的養(yǎng)老保險個人賬戶基金，在未來適當的時候，也可進入資本市場；三是補充保險基金，特別是補充養(yǎng)老保險基金，將交由專業(yè)投資機構實行市場化投資運營。以上所有投資運營，都必須堅持社會保障基金的資產管理與基金使用分配相分離的原則，社�；�金委托基金管理公司進行理財，基金公司按規(guī)定繳納的現金收益由社會保障管理機構依法分配使用。 
　　
　　值得注意的是，國務院專題辦是專為研究國內重大財經問題而設立的機構，其意見值得重視。 
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（和訊） 

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