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需要重視對地方財政債務和風險的管理
一、關于我國財政風險的現(xiàn)有分析與判斷至今為止的研究成果表明，源自國債和赤字的財政風險主要表現(xiàn)為兩個方面：一是國債余額和赤字分別占當年GDP的比重；二是政府的隱性債務和或有債務狀況。2002年3月，財政部在向人大做的2001年決算和2002年預算的報告中，明確公布了國債負擔率和赤字率兩個指標。2001年中央財政赤字2598億元，占國內生產總值的比重為2.7%，債務余額15608億元，占國內生產總值的比重為16.3%。從這兩個指標來看，與國際上許多經濟發(fā)達國家和發(fā)展中國家相比，財政風險并不是很大。從政府的隱性債務和或有債務來看，現(xiàn)有國內的研究成果和國際組織、經濟學專家對中國的研究成果表明，這部分債務占GDP的比重約為75～125%左右（世界銀行：1998年，劉成：2000年）。將這部分債務進行國際比較，隱性及或有債務的指標也不是很高。以美國為例，大致與我國公布的國債負擔率和赤字率同一口徑的聯(lián)邦債務率，目前在50%左右，1993年底的聯(lián)邦債務大約為3.2萬億美元，但是如果考慮隱性債務，聯(lián)邦債務幾乎是官方數字的3倍（哈維·S·羅森：《財政學》）。國內的研究成果反映，許多國家政府隱性及或有債務規(guī)模都很大（劉成，2000年），與此相比，中國政府的財政風險并不是很大。
上述的判斷已經基本形成共識，無論從官方公布的數據，還是經濟學界研究的成果，可以說已經為人所認識的政府赤字和債務表明，盡管隨著債務的擴大，財政風險在積累，但是短期來看風險不大。
二、沒有認識和計算的政府財政赤字
首先，需要從基本概念說起。重溫什么是財政赤字和政府債務？現(xiàn)代經濟學、財政學理論中的定義是，財政赤字是政府支出大于收入的數量。當政府形成財政赤字時，它就必須向公眾舉債來支付其款項。為了借債，政府需要發(fā)行債券，即用以承諾將來償還的一種借據。政府債務指政府借款總額或累計額。理解赤字和債務的關鍵點在于：政府債務是政府應付款的存量，而財政赤字是政府支出大于收入而形成的新債務流量（保羅·薩繆爾森、威廉·諾德豪斯：《宏觀經濟學》，第16版）。我國自1993年起，規(guī)范了財政赤字的彌補辦法，即全部由發(fā)行國債來彌補赤字，而不準許向銀行借款和透支，自此上述定義完全可以適用于我國。
按照上述的定義，我們從下面的表格數據中會發(fā)現(xiàn)一個重要的矛盾和問題。
表1 我國1998年以來的財政赤字、國債規(guī)模與增長率一覽表?
對于上表中的數據要做如下說明：表1中的財政赤字和國債的絕對量是中央財政和地方財政匯總后的數字，即不是中央財政赤字，國債中包括中央代地方發(fā)債的數量。另外，1998年和1999年的赤字數口徑與2000年、2001年有不可比之處，原因是前兩年的赤字中不含國債的利息支出，自2000年起，每年的國債利息支出改為列入財政支出，作為財政赤字。如果按照1998和1999年的赤字口徑計算，將形成表2的情況。
表2 按可比口徑計算的財政赤字及增長率
從上述兩個表的數據中，我們可以發(fā)現(xiàn)一個有趣的矛盾，財政赤字與政府債務呈現(xiàn)反向變化，即財政赤字的增長率自1999年起明顯趨于降低，2001年甚至是負增長；而國債的增長率卻呈現(xiàn)提高的態(tài)勢。下面圖形反映的更為直觀。
圖1 赤字增長率與國債增長率
對于這個矛盾如何解釋？從理論邏輯推理來看，國債發(fā)行的總規(guī)模包括彌補當年赤字和當年需要還本付息的數額，如果國債總規(guī)�？鄢�本付息的數額后，彌補當年赤字的國債數應該與財政赤字數額大體一致。我們看一下表3。
表3 扣除還本付息后的國債數額與財政赤字的比較
注：為了計算和比較的方便，小數點后四舍五入，不影響基本結論。
從表3中可以看出，歷年的扣除還本付息后的國債數額都明顯大于當年的財政赤字數額。那么這些差額應如何解釋呢？顯然，國債只能用于彌補財政赤字，按照基本的理論概念，我們只能推斷，在年度的國債發(fā)行總額中有一部分赤字沒有反映在財政赤字總額中。那么哪些國債沒有反映為赤字呢？我們分析的結果是，由中央政府代地方政府發(fā)行的債務，反映在總債務規(guī)模中，但是這部分地方政府債務背后的財政赤字卻沒有反映在赤字總規(guī)模中。詳見表4中的數字對比。
表4 地方政府債務與表3中差額的比較
從表4中看到，除了2000年的差額數小于中央代地方發(fā)債的數額外（對此目前筆者還沒有很好的解釋答案），其余3年的差額數均大于中央代地方政府發(fā)債的數額。筆者認為，從理論上講，中央代地方政府發(fā)債，實質上就是中央代地方政府打了赤字。這些赤字肯定沒有記入中央財政赤字，關鍵的問題是它們有沒有作為赤字在地方預決算中進行計算和匯總。我國歷年來的地方財政匯總都是收支平衡或略有結余的，從來沒有赤字。這里存在兩種可能的情況：一是中央政府代地方政府發(fā)債的數量根本沒有作為地方政府的赤字計算；二是已作為地方財政赤字計算后，地方財政匯總是平衡或結余的。從前面分析和表4的情況推斷，筆者認為第一種情況的可能性很大，根據對財政機關的官員調查，證實了筆者的推斷。由于地方債務計算在債務總規(guī)模中，而地方債務彌補的赤字沒有計算為地方財政赤字，因此年度的政府債務總規(guī)模就大于了財政赤字規(guī)模。
如果上面的推斷成立，那么我們可以得出兩個相互有聯(lián)系的結論：一是目前我國公布的中央財政與地方財政匯總后的財政赤字沒有包括地方財政赤字，因此公布的赤字數和赤字占GDP的比重可能被低估了；二是地方財政的平衡或結余是虛，而存在赤字是實。
三、財政的風險將出在缺乏有效管理的地方政府赤字和債務
為什么不將地方發(fā)債計算為地方財政赤字？首先是在很大程度上受到《預算法》的約束。我國《預算法》中規(guī)定，地方財政必須實行收支平衡，不能出現(xiàn)赤字。排除近年來基層財政的債務等情況不說，僅就中央代地方發(fā)債而論，由于這筆債務的償還主體是地方政府，即債務人是地方政府，其實質應作為地方政府的財政赤字。如果因為《預算法》規(guī)定的原因，將地方政府債務不明確作為地方財政赤字，這勢必會人為地縮小國家財政赤字的規(guī)模。其次，與目前政府預算會計實行的是收付實現(xiàn)制，而不是權責發(fā)生制有關。由于收付實現(xiàn)制是以現(xiàn)金的實際收付作為確認當期收入和支出的依據，在這種記賬基礎下，財政收支只包括以現(xiàn)金實際支付的部分，并不反映那些當期雖已發(fā)生，但尚未用現(xiàn)金支付的政府赤字和債務。這樣既不利于準確地反映地方政府財政的整體狀況，更不利于防范財政風險（“我國預算會計制度的深化改革”，政府會計權責發(fā)生制課題組，2002年第5期《財政研究》）。
從目前的地方政府財政狀況看，我國許多地方政府尤其是中西部的地方政府可能將長期存在赤字和借債情況，這就需要各個地方政府在財政預算中對赤字及引發(fā)的債務實行嚴格和科學的管理，如同中央財政對中央債務的管理一樣，要有相應的管理機構和一套專門的管理和運作辦法。據我們2001年對江蘇、陜西、山東、浙江、遼寧等省的初步調研，目前許多地方政府已經對
其自身的政府債務管理引起了高度的重視，并采取了一些管理的辦法。但是，由于預算法及現(xiàn)有預算會計管理制度跟不上新產生的政府借債融資的情況，多數地方政府的做法是將債務的借與歸還在預算收支表的線下進行反映，財政廳（局）內也缺乏專門人才進行債務籌劃和管理。
另外，地方政府的債務歸還問題也需要引起高度重視。中央債務多數是通過借新債還舊債的方式歸還的。地方政府沒有舉債權，目前中央轉貸給地方政府的世界銀行部分貸款已到期，許多地方各級政府是通過當地的稅收、收費、以及出售政府資產來歸還貸款。對于中央代地方發(fā)行的國債，投資有效益的項目，其收益可以作為還債的資金來源，但是有相當多的投資項目只有社會效益，恐怕還債的資金主要還是來自當地的稅收或收費，或者采取出售政府資產、借新還舊進行運作。總之，地方政府在債務的歸還上，與中央政府相比，其可操作的空間相對有限。這就更加提醒我們要關注地方財政的債務風險，既便目前僅就中央代地方發(fā)債這部分債務總量大約在1700～2000億左右（不包括縣、鄉(xiāng)基層財政的債務），規(guī)模不是很大，但其積累的速度和由于體制、法律約束而造成的管理空隙，值得引起高度重視。否則，在中央財政風險不大的“高枕”上“無憂”，地方財政的潛伏風險一旦突發(fā)，帶來的將是整個國家財政的風險。
四、建議
根據以上分析和結論，為了防范財政風險，特提出以下建議。
第一， 修改《預算法》。由于近年來預算管理辦法和體制的實際變動較大，現(xiàn)有《預算法》中的一些條款規(guī)定脫離了實際預算管理活動的需要，使得這些法律成為建立規(guī)范的新的管理制度的桎梏。規(guī)定地方政府要作到財政收支平衡、不準出現(xiàn)赤字就是比較明顯的例子。為了增強地方財政收支的透明度，建立規(guī)范、嚴格的債務管理制度，防范地方財政風險，乃至整個國家的財政風險，應該對《預算法》中的相關條款進行修改。最起碼，中央代地方的發(fā)債應體現(xiàn)為地方財政赤字，并且在中央與地方預算匯總時，這部分地方財政赤字也應計算在內。
第二， 建立地方財政預算對地方債務管理的制度和專門機構。目前中央財政部門已建立了專門管理債務的機構，發(fā)揮了債務運作和管理的積極有效作用。但是，據了解，省級地方財政部門中，還缺乏明確的管理制度和機構。由此而帶來的管理不規(guī)范、債務運作沒有納入預算收支的總體考慮等問題已經開始顯露。比較明顯的例子是，中央轉貸地方的世界銀行貸款，目前陸續(xù)進入還貸期，一些地方（據湖北襄陽的調研報告）的還貸義務已經分攤到農民身上，體現(xiàn)為農民負擔的增加。事實已經說明，在地方政府財政部門建立專門的債務管理機構和相應的管理制度，不僅是必要的，而且已經十分迫切。
第三，推進政府預算會計制度改革，逐步由收付實現(xiàn)制轉變?yōu)闄嘭煱l(fā)生制。在正式轉變之前，建議可以在地方財政按照權責發(fā)生制試編預算，這對于防范財政風險、作到心中有數，無疑是大有益處的。
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