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淺議地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的防范
「摘要」地方政府財(cái)政擔(dān)負(fù)著為本行政區(qū)內(nèi)居民提供公共物品與服務(wù)的責(zé)任，一旦運(yùn)行不好，極易引發(fā)經(jīng)濟(jì)危機(jī)、社會(huì)危機(jī)。本文通過(guò)對(duì)地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)簡(jiǎn)要分析，試圖提出一些防范和化解風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策。
「關(guān)鍵詞」地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn) 成因 防范對(duì)策
「正文」
一、地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的概念與種類(lèi)
（一）何謂地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)
簡(jiǎn)單地說(shuō)，地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是指地方財(cái)政運(yùn)行過(guò)程中存在的各種顯性和隱性風(fēng)險(xiǎn)，是地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中各種矛盾在相應(yīng)政府級(jí)次財(cái)政領(lǐng)域的集中表現(xiàn)。
由于地方財(cái)政運(yùn)行面臨的經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會(huì)環(huán)境、政策環(huán)境等總處在變動(dòng)中，極易導(dǎo)致政府無(wú)力提供本地區(qū)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的基本公共產(chǎn)品與服務(wù)，以及政府債務(wù)違約、拖欠公務(wù)員工資、養(yǎng)老金等情況。我國(guó)地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)是下一級(jí)政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)往往高于上一級(jí)，西部地區(qū)財(cái)政收支狀況與發(fā)達(dá)的東部地區(qū)相比較差。
（二）地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)種類(lèi)
1.地方財(cái)政收入風(fēng)險(xiǎn)
地方財(cái)政收入風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為地方可支配收入與公共需求的差距不斷增大，收支矛盾日益突出，致使政府抗風(fēng)險(xiǎn)能力減弱。目前我國(guó)地方政府增收緩慢，不但缺乏穩(wěn)固的財(cái)源作為基礎(chǔ)，而且財(cái)政收入來(lái)源單一、結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單。有些地方政府財(cái)政收入過(guò)分依賴(lài)當(dāng)?shù)貛讉�(gè)大企業(yè)、大公司的稅收繳納，有些則依賴(lài)其特殊地理位置或自然條件形成的單一稅源。
2.地方財(cái)政支出風(fēng)險(xiǎn)
地方財(cái)政支出風(fēng)險(xiǎn)是指因收入短缺造成地方財(cái)政基本職能部分喪失形成的風(fēng)險(xiǎn)，主要表現(xiàn)為一些地方政府部門(mén)的工作人員工資、辦公經(jīng)費(fèi)、教育、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)和公檢法經(jīng)費(fèi)等法定支出不能按時(shí)足額撥付，影響政府職能的履行和社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定。
3.地方政府赤字與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)
近年來(lái)，我國(guó)地方交通、能源等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及部分國(guó)有企業(yè)技術(shù)改造大多依靠國(guó)有商業(yè)銀行、中央政府和世界銀行等國(guó)際金融組織的貸款進(jìn)行。這些債務(wù)基金在使用上都不同程度存在注重?cái)?shù)量、輕視質(zhì)量的傾向，導(dǎo)致由它們支持的許多公共投資、生產(chǎn)投資項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益不理想，歸還貸款的任務(wù)便落在地方財(cái)政上。如果地方政府沒(méi)有足夠儲(chǔ)備，或無(wú)法處理好債務(wù)償還與地方發(fā)展的矛盾，就會(huì)陷入長(zhǎng)期債務(wù)危機(jī)狀態(tài)中。
二、地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)成因簡(jiǎn)要分析
（一）現(xiàn)行財(cái)政管理體制存在缺陷
1.現(xiàn)行分稅制的不合理之處
我國(guó)實(shí)行分稅制財(cái)政體制改革十年來(lái)，已初步建立起財(cái)政與經(jīng)濟(jì)、中央財(cái)政與地方財(cái)政良性循環(huán)機(jī)制，但仍存在一些缺陷，造成地方財(cái)政收入不穩(wěn)定等財(cái)政運(yùn)行中的風(fēng)險(xiǎn)。主要表現(xiàn)為：各級(jí)政府事權(quán)和財(cái)權(quán)不統(tǒng)一，支出范圍劃分不清，中央財(cái)權(quán)過(guò)分集中，地方可支配財(cái)力相對(duì)減少，地方政府沒(méi)有稅收立法權(quán)，不利于擴(kuò)大理財(cái)領(lǐng)域。
2.政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系尚不完善
我國(guó)現(xiàn)行稅收返還既未考慮各地區(qū)收入能力和支出需要的客觀(guān)差異，也缺乏合理標(biāo)準(zhǔn)。導(dǎo)致地區(qū)間財(cái)力差距非但沒(méi)有縮小，反而擴(kuò)大。同時(shí)，專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助制度也存在很多問(wèn)題，如專(zhuān)項(xiàng)資金在各地區(qū)間分配隨意性大，專(zhuān)項(xiàng)撥款用途過(guò)寬、重點(diǎn)不突出，難以保證專(zhuān)款專(zhuān)用等。這些問(wèn)題極大地削弱了轉(zhuǎn)移支付在解決地方政府財(cái)政困難、防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)方面的作用。
（二）地方財(cái)政預(yù)算管理弱化導(dǎo)致支出膨脹
在我國(guó)以投資帶動(dòng)為主要特征的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式影響下，府借口發(fā)展經(jīng)濟(jì)的要求，逐漸打破“地方政府不準(zhǔn)出現(xiàn)赤字”、“地方政府不得舉借債務(wù)”等規(guī)則，弱化政府預(yù)算。而政府預(yù)算管理制度的缺陷及管理約束弱化又縱容財(cái)政支出持續(xù)膨脹，直接誘發(fā)地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。
（三）政府盲目融資導(dǎo)致財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)程度提高
雖然債務(wù)資金在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)程中發(fā)揮著推動(dòng)作用，但同時(shí)也使地方政府背上沉重的債務(wù)包袱。地方政府舉債不慎、貸款無(wú)力償還極可能產(chǎn)生財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)地方政府融資活動(dòng)即存在這樣的問(wèn)題：政府在缺少直接融資手段情況下過(guò)度依賴(lài)借款，沒(méi)有合適地方政府從事融資活動(dòng)的法律規(guī)定，各地普遍缺乏相對(duì)獨(dú)立的政策性金融機(jī)構(gòu)對(duì)融資運(yùn)作進(jìn)行協(xié)調(diào)管理，因而融資總量難以得到科學(xué)規(guī)劃和有效控制。
三、政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防范對(duì)策
及時(shí)克服地方財(cái)政困難，解決地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，對(duì)防范我國(guó)整體財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、建立穩(wěn)固平衡的地方乃至中央財(cái)政運(yùn)行機(jī)制意義重大。為此，本文在前面分析的基礎(chǔ)上對(duì)防范地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)闡述幾點(diǎn)改革建議。
（一）改革分稅制，完善轉(zhuǎn)移支付制度
1.改革現(xiàn)行分稅制度
針對(duì)我國(guó)分稅情況，應(yīng)在政府間重新調(diào)整各類(lèi)稅收歸屬。目前我國(guó)已將企業(yè)所得稅改為按比例共享，也已將個(gè)人所得稅調(diào)整為中央和地方共享稅。接下來(lái)應(yīng)逐漸建立以營(yíng)業(yè)稅、地方企業(yè)所得稅、城鄉(xiāng)維護(hù)建設(shè)稅為主體稅種的地方稅種體系，最后應(yīng)將財(cái)產(chǎn)稅也納入進(jìn)來(lái)。
2.改革現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度
只有各級(jí)政府稅收歸屬問(wèn)題基本解決后，建立規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度才有可能，具體完善措施包括：
首先，科學(xué)界定各級(jí)政府財(cái)權(quán)和事權(quán)。中央政府應(yīng)主要負(fù)責(zé)宏觀(guān)調(diào)控，地方政府負(fù)責(zé)大部分公共事務(wù)的管理。并按各自事權(quán)合理劃分支出范圍，做到中央、地方政府事權(quán)由各自負(fù)擔(dān)，中央與地方共同事權(quán)則通過(guò)制度化方式確定。
第二，逐步建立按客觀(guān)因素測(cè)定標(biāo)準(zhǔn)收入和標(biāo)準(zhǔn)支出的轉(zhuǎn)移支付制度。這些因素包括：人口、面積等一般因素，運(yùn)輸、資源等基礎(chǔ)設(shè)施因素，科
教文衛(wèi)服務(wù)水平、行政事業(yè)單位規(guī)模等社會(huì)發(fā)展因素，人均GDP等經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素，西部地區(qū)、民族地區(qū)等特殊因素。根據(jù)因素影響程度不同確定轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額。
第三，簡(jiǎn)化轉(zhuǎn)移支付形式。將維護(hù)既得利益的多種調(diào)節(jié)方法簡(jiǎn)化為“稅收返還”單一方法，然后逐步減少富裕地區(qū)、增加貧困地區(qū)的稅收返還增量。
第四，清理現(xiàn)行專(zhuān)項(xiàng)撥款，改進(jìn)撥款方法。完整的轉(zhuǎn)移支付制度不單指均衡撥款，還包括專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。應(yīng)將專(zhuān)項(xiàng)撥款合理劃分為中央負(fù)擔(dān)事務(wù)專(zhuān)項(xiàng)撥款、中央委托事務(wù)專(zhuān)項(xiàng)撥款、鼓勵(lì)性專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助、區(qū)域開(kāi)發(fā)或特殊政策目標(biāo)的專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助及其他特殊專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助等。
（二）完善政府預(yù)算活動(dòng)，建立科學(xué)合理的財(cái)政預(yù)算制度
1.采取標(biāo)準(zhǔn)周期預(yù)算管理制度
就我國(guó)而言，為解決預(yù)算年度引發(fā)的問(wèn)題，可以調(diào)整各級(jí)人代會(huì)召開(kāi)時(shí)間，或采取跨年制預(yù)算年度安排，使預(yù)算年度與人代會(huì)審批預(yù)算草案的期限銜接。
2.改革預(yù)算科目設(shè)置體系
根據(jù)建立我國(guó)復(fù)式預(yù)算體系的指導(dǎo)思想，預(yù)算科目設(shè)置應(yīng)盡量體現(xiàn)復(fù)式預(yù)算的功能要求，構(gòu)建基本框架為政府公共預(yù)算、國(guó)有資本金預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算和財(cái)政投融資預(yù)算的預(yù)算結(jié)構(gòu)。
3.改革預(yù)算審議制度
預(yù)算審批是一項(xiàng)政策性、法律性、技術(shù)性都非常強(qiáng)的工作。目前我國(guó)人大對(duì)預(yù)算草案的審批流于形式。因此應(yīng)建議各級(jí)人大設(shè)立專(zhuān)門(mén)工作機(jī)構(gòu)，制定相應(yīng)工作制度，對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。
4.改革預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督制度
要降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)必須對(duì)預(yù)算執(zhí)行各個(gè)環(huán)節(jié)給予富有實(shí)效的監(jiān)督，形成內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督機(jī)制，即強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)察、審計(jì)檢查、行政法制監(jiān)督的作用。
（三）進(jìn)一步規(guī)范地方政府債務(wù)管理
完善地方政府債務(wù)管理須科學(xué)合理地制定政府舉債中長(zhǎng)期計(jì)劃，嚴(yán)格界定債務(wù)資金的投向范圍。強(qiáng)化財(cái)政在地方政府債務(wù)融資中的主體地位，實(shí)行政府債務(wù)集中管理。對(duì)不屬于政府債務(wù)的企業(yè)借貸，財(cái)政部門(mén)不承擔(dān)賠償責(zé)任。同時(shí)通過(guò)給予地方適當(dāng)舉債權(quán)，使地方性債務(wù)公開(kāi)化、透明化。此外，還應(yīng)制定與地方政府債務(wù)融資管理相關(guān)的法律法規(guī)，依法理財(cái)。
綜上所述，地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)在我國(guó)是客觀(guān)存在的。如果控制不當(dāng)，輕則造成經(jīng)濟(jì)危害，重則引起政治動(dòng)蕩。因此我們必須重視財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，努力建構(gòu)防范、控制、化解風(fēng)險(xiǎn)的具體措施。
「參考資料」
1.黃運(yùn)：淺談我國(guó)地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)及其防范，《中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》，2002年第2期
2.田淑英：中國(guó)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的理性思考，《經(jīng)濟(jì)研究參考》，2002年第2期
3.張志超等：《財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2004年版。
郭妍
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