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試論我國(guó)分稅制立法問(wèn)題
構(gòu)建科學(xué)、規(guī)范的分稅制財(cái)政體制立法（簡(jiǎn)稱“分稅制立法”）體系是建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系的一項(xiàng)重要任務(wù)。1994年實(shí)施的分稅制財(cái)政體制改革雖已初顯成效，并從整體上勾畫(huà)出我國(guó)財(cái)政體制立法的基本框架，但尚未構(gòu)建出形式完備、內(nèi)容規(guī)范的分稅制立法體系。為進(jìn)一步適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，推進(jìn)我國(guó)財(cái)政體制改革和立法，從理論和實(shí)踐的結(jié)合上探討我國(guó)分稅制立法的若干基本問(wèn)題，已顯得十分必要。
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財(cái)政體制，又稱財(cái)政管理體制，經(jīng)濟(jì)學(xué)中的通說(shuō)認(rèn)為，它是“在財(cái)政管理中，劃分各級(jí)政權(quán)之間以及國(guó)家與企事業(yè)部門(mén)、單位之間的職、責(zé)、權(quán)力和相應(yīng)利益的制度” .[1]除通說(shuō)之外，還有以下三種主要觀點(diǎn)：財(cái)政體制是劃分中央與地方以及地方各級(jí)財(cái)政收支范圍和管理權(quán)限的制度；[2]財(cái)政體制是劃分各級(jí)政府財(cái)力和財(cái)權(quán)的法規(guī)；財(cái)政體制既是財(cái)政管理制度又是財(cái)政分配關(guān)系。據(jù)此，我們認(rèn)為，學(xué)者們均是從不同角度來(lái)界定財(cái)政體制的。實(shí)際上財(cái)政體制和財(cái)政體制法的涵義是不同的。國(guó)家立法時(shí)須首先界定財(cái)政體制的概念，否則會(huì)引起歧義。換言之，立法界定財(cái)政體制時(shí)，可參照但不宜直接引用上述某一種關(guān)于財(cái)政體制的定義，應(yīng)綜合考慮一些特殊因素，具體包括：（1）財(cái)政體制的法定涵義應(yīng)與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制保持一致。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府的經(jīng)濟(jì)事權(quán)十分廣泛并且直接延伸到經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，政府財(cái)政管理權(quán)的范圍較廣。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府的經(jīng)濟(jì)事權(quán)一般不直接介入經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，財(cái)政體制不直接決定國(guó)家和企事業(yè)單位、個(gè)人間的分配關(guān)系。（2）財(cái)政體制的法定涵義應(yīng)是具體的而不是抽象的，是明確的而不是模糊的。（3）財(cái)政體制的法定涵義還應(yīng)與財(cái)稅法的其他法律規(guī)范相銜接。因此，財(cái)政體制可界定為劃分各類、各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)之間財(cái)政權(quán)的制度。相應(yīng)地，財(cái)政體制法就是調(diào)整各類、各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)之間財(cái)政權(quán)分配關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。簡(jiǎn)言之，財(cái)政體制法就是財(cái)政分權(quán)法，它在財(cái)政法體系中居基本法地位。各類、各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)依財(cái)政體制法劃定的財(cái)政權(quán)來(lái)理順財(cái)政分配關(guān)系。
財(cái)政體制受經(jīng)濟(jì)體制的影響而形成集權(quán)式和分權(quán)式兩種基本形式，分稅制就是一種分權(quán)式的財(cái)政體制，故稱之為分稅制財(cái)政體制。關(guān)于分稅制問(wèn)題，在我國(guó)除少數(shù)學(xué)者主張它僅為一種稅收體制外，[3]通常將其定義為“在中央與地方政府之間以及地方各級(jí)政府之間以劃分各級(jí)政府事權(quán)為基礎(chǔ)相應(yīng)劃分財(cái)權(quán)和財(cái)力的一種分權(quán)式財(cái)政體制”。[4] 應(yīng)當(dāng)指出的是，上述定義雖在一定意義上反映了分稅制的實(shí)質(zhì)問(wèn)題，但并未涵蓋分稅制的全部?jī)?nèi)容。概言之，分稅制是依法劃分各類、各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)之間財(cái)政權(quán)的制度。從各國(guó)分稅制立法的實(shí)踐看，我們認(rèn)為，分稅制至少應(yīng)包含以下幾方面的涵義：
1.分稅制是一種涉及多種財(cái)政要素、多種財(cái)政行為的綜合性財(cái)政體制。以法定形式劃分稅收收入是劃分財(cái)力的關(guān)鍵，而財(cái)力的形式受制于財(cái)政權(quán)的劃分，財(cái)政權(quán)的分配又是依據(jù)各類、各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的性質(zhì)和職責(zé)的，通過(guò)分稅制可以將財(cái)政權(quán)分配關(guān)系的各個(gè)方面聯(lián)系起來(lái)，因此，分稅制是一種含稅收管理體制的財(cái)政體制。財(cái)政權(quán)由財(cái)政立法權(quán)、財(cái)政行政權(quán)、財(cái)政司法權(quán)構(gòu)成，分稅制立法必須劃清三種不同屬性的財(cái)政權(quán)并進(jìn)行合理分配。
2.分稅制是分設(shè)機(jī)構(gòu)、劃分事權(quán)、劃分財(cái)政權(quán)三者相統(tǒng)一的財(cái)政體制。依我國(guó)憲法，財(cái)政權(quán)中的立法、行政、司法三種權(quán)力是分別由不同國(guó)家機(jī)關(guān)行使的。世界上不少國(guó)家還分設(shè)國(guó)家稅務(wù)行政機(jī)關(guān)與地方稅務(wù)行政機(jī)關(guān)，并設(shè)置了專門(mén)的稅務(wù)司法機(jī)關(guān)。各類國(guó)家機(jī)關(guān)的職責(zé)不同，事權(quán)也不一樣，劃分財(cái)政權(quán)應(yīng)與各自的事權(quán)相一致。機(jī)構(gòu)分設(shè)的目的是為了劃分事權(quán)和財(cái)政權(quán)，劃分財(cái)政權(quán)和事權(quán)亦要求機(jī)構(gòu)分設(shè)。
3.分稅制是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家共同選擇的一種分權(quán)式財(cái)政體制。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是自主、分權(quán)的經(jīng)濟(jì)，它為分稅制的實(shí)施創(chuàng)造了條件，即中央和地方在政治上和經(jīng)濟(jì)上進(jìn)行適當(dāng)分權(quán)。分稅制作為一種分權(quán)式財(cái)政體制與經(jīng)濟(jì)體制是一致的。在中央高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，地方并無(wú)獨(dú)立的財(cái)政權(quán)，缺少實(shí)施分稅制的基礎(chǔ)。
4.分稅制是一種以配套齊全的法律體系進(jìn)行保障的規(guī)范化財(cái)政體制。從一定意義上講，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，這無(wú)疑要求構(gòu)建完善的財(cái)政體制法。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，通常在憲法中明確規(guī)定實(shí)行分稅制，并在憲法中確認(rèn)各類國(guó)家機(jī)關(guān)的職責(zé)及相應(yīng)的事權(quán)，為分稅制提供國(guó)家基本法上的依據(jù)。在此基礎(chǔ)上，通過(guò)法律將分稅制各個(gè)方面的制度以法律形式固定下來(lái)。
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應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步指出的是，各國(guó)分稅制立法受諸多因素的影響，在分權(quán)措施及分權(quán)程度上是不相同的。概括起來(lái)，分稅制立法可以分為相對(duì)分權(quán)與絕對(duì)分權(quán)兩種立法模式。前者是將財(cái)政立法權(quán)和財(cái)政行政權(quán)主要集中于中央，同時(shí)賦予地方國(guó)家機(jī)關(guān)一定的財(cái)政立法權(quán)和財(cái)政行政權(quán)，中央與地方財(cái)政收支范圍雖相對(duì)明確，但亦有交叉，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模較大。后者則在中央與地方之間的財(cái)政分權(quán)較徹底，中央與地方各自的財(cái)政立法權(quán)、財(cái)政行政權(quán)和財(cái)政收支范圍非常明確，互不交叉，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模不大。那么，從實(shí)際出發(fā)，我國(guó)應(yīng)選擇何種分稅制立法模式呢？我們認(rèn)為，我國(guó)現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)體制、政治體制和立法體制決定我國(guó)分稅制立法的模式應(yīng)為相對(duì)分權(quán)式。
1.分稅制立法模式應(yīng)與國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)。財(cái)政體制法是處理中央和地方財(cái)政權(quán)分配關(guān)系的準(zhǔn)則，是具體的財(cái)政體制在法律上的反映。財(cái)政體制既受經(jīng)濟(jì)體制的制約，又構(gòu)成經(jīng)濟(jì)體制的一部分。集權(quán)經(jīng)濟(jì)體制下的財(cái)政體制法所規(guī)定的中央與地方財(cái)政分權(quán)水平較低甚至不實(shí)行分權(quán)，這種立法模式現(xiàn)已被越來(lái)越多的國(guó)家所揚(yáng)棄。在我國(guó)建立和發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)程中，多種所有制并存和發(fā)展決定國(guó)家財(cái)政收入的主要來(lái)源是稅收；多種利益格局并存要求實(shí)行分稅制；市場(chǎng)機(jī)制和宏觀調(diào)控都是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要內(nèi)容，同時(shí)發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制和宏觀調(diào)控在國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的作用，必然促使中央適當(dāng)集中財(cái)政權(quán)以形成實(shí)施宏觀調(diào)控的手段和財(cái)力，同時(shí)，分配給地方一定的財(cái)政權(quán)，以調(diào)動(dòng)地方的積極性。
2.分稅制立法模式應(yīng)與國(guó)家政治體制保持一致。我國(guó)是單一制的社會(huì)主義國(guó)家，中央與地方之間的權(quán)力劃分遵循民主集中制的原則，在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性，這決定我國(guó)財(cái)政權(quán)以中央統(tǒng)一為主、地方分權(quán)為輔。即與宏觀調(diào)控相對(duì)應(yīng)的財(cái)政權(quán)必須統(tǒng)一在中央，適應(yīng)市場(chǎng)調(diào)節(jié)的財(cái)政權(quán)由地方行使。在稅收體制中設(shè)置中央與地方共享稅就是政治上相對(duì)分權(quán)原則的體現(xiàn)。
3.分稅制立法模式應(yīng)與國(guó)家立法體制保持協(xié)調(diào)。從嚴(yán)格意義上講，我國(guó)實(shí)行兩級(jí)立法體制。在中央，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)統(tǒng)一行使國(guó)家立法權(quán)；在地方，省級(jí)（或省級(jí)人民政府所在地的市、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市）人民代表大會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定和頒布地方性法規(guī)。十一屆三中全會(huì)以來(lái)，為了推動(dòng)改革、開(kāi)放政策的實(shí)施，國(guó)務(wù)院曾制定了一批稅收方面的暫行條例，這并不表明國(guó)務(wù)院是立法機(jī)關(guān)，更不表明國(guó)務(wù)院制定稅收暫行條例構(gòu)成
一級(jí)獨(dú)立的中央立法，因?yàn)閲?guó)務(wù)院制定稅收暫行條例是根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)的委托進(jìn)行的授權(quán)性立法。同理，省級(jí)（或省級(jí)人民政府所在地的市、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市）人民政府根據(jù)省級(jí)（或省級(jí)人民政府所在地的市、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市）人民代表大會(huì)進(jìn)行的授權(quán)性立法亦不構(gòu)成一級(jí)獨(dú)立的地方性立法。由于財(cái)政體制法在財(cái)政法體系中居主導(dǎo)地位，顯然，財(cái)政體制法的表現(xiàn)形式應(yīng)為全國(guó)人民代表大會(huì)制定的法律。
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各國(guó)分稅制立法的模式雖不盡相同，但其立法內(nèi)容的建構(gòu)基本上是一致的，即規(guī)定在各類、各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)之間主要?jiǎng)澐重?cái)政權(quán)中的立法、行政、司法三項(xiàng)權(quán)力。分稅制立法的核心是劃分財(cái)政權(quán)，主要目的是使各級(jí)政府具有與其事權(quán)相稱的財(cái)力。各級(jí)政府的財(cái)力是由各級(jí)政府財(cái)政收支范圍和轉(zhuǎn)移支付規(guī)模決定的，財(cái)力受制于財(cái)政立法權(quán)和財(cái)政行政權(quán)。具體而言，分稅制立法至少應(yīng)包括以下六大方面的基本內(nèi)容：
1.分事權(quán)。劃分事權(quán)是分稅制實(shí)施的基礎(chǔ)，劃分事權(quán)的關(guān)鍵是將財(cái)政立法權(quán)與財(cái)政行政權(quán)分開(kāi)，將各級(jí)政府的事權(quán)分清。分清各級(jí)政府的事權(quán)首先應(yīng)明確各級(jí)政府的職能，著重解決兩個(gè)問(wèn)題：一是明確政府應(yīng)承擔(dān)的社會(huì)事務(wù)、經(jīng)濟(jì)事務(wù)的范圍，防止政企不分；二是將政府事務(wù)在各級(jí)政府間合理分配，防止權(quán)責(zé)不明。故將有關(guān)事權(quán)在各級(jí)政府間劃分并不等于均分事權(quán)，要充分考慮各級(jí)政府的實(shí)際情況，遵循適度分權(quán)、受益、職能優(yōu)勢(shì)原則。下級(jí)政府有能力承擔(dān)的事務(wù)，應(yīng)由下級(jí)政府辦理，上級(jí)政府所負(fù)責(zé)的事務(wù)須是不宜由下級(jí)政府承擔(dān)或下級(jí)政府無(wú)力承擔(dān)的事務(wù)；一項(xiàng)事權(quán)應(yīng)分配給哪一級(jí)政府可以依據(jù)其行使事權(quán)受益范圍所涵蓋的行政區(qū)域決定；各級(jí)政府都有處理不同事務(wù)的優(yōu)勢(shì)，[5] 在劃分事權(quán)時(shí)應(yīng)充分考慮到這一點(diǎn)。
2.劃分國(guó)家財(cái)政級(jí)次并確定各級(jí)財(cái)政的收支范圍。國(guó)家財(cái)政的級(jí)次通常是一級(jí)政府一級(jí)財(cái)政，財(cái)政支出范圍是由各政府的事權(quán)決定的。劃分財(cái)政支出范圍一般遵循以下標(biāo)準(zhǔn)：凡是規(guī)模龐大、需要巨額資金和高新技術(shù)才能完成的經(jīng)濟(jì)事務(wù)或社會(huì)事務(wù)方面的支出，應(yīng)由中央財(cái)政承擔(dān)，否則由地方財(cái)政承擔(dān)；財(cái)政支出受益對(duì)象遍及全國(guó)的，應(yīng)屬于中央財(cái)政支出范圍，僅及于某一地方的，由該地方財(cái)政承擔(dān)，財(cái)政支出的計(jì)劃或標(biāo)準(zhǔn)須全國(guó)統(tǒng)一的，屬中央財(cái)政支出，須地方因地制宜的，為地方財(cái)政支出。據(jù)此，中央財(cái)政主要承擔(dān)國(guó)家安全、外交和中央國(guó)家機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需經(jīng)費(fèi)，調(diào)整國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控所需的支出以及中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出；地方財(cái)政主要承擔(dān)本地區(qū)政權(quán)機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需支出以及本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、事業(yè)發(fā)展所需支出。 [6] 劃分財(cái)政收入的范圍應(yīng)遵循事權(quán)與財(cái)力相結(jié)合的原則。劃分財(cái)政收入范圍應(yīng)以財(cái)政支出的范圍為依據(jù)，確保中央集中全國(guó)大部分財(cái)政收入，因?yàn)橹醒胝苯影才畔男载?cái)政支出外，為實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控還必須安排大量的轉(zhuǎn)移性財(cái)政支出。劃分財(cái)政收入的關(guān)鍵是劃分稅收收入，并符合效率、適合、相當(dāng)、經(jīng)濟(jì)等多項(xiàng)原則。
3.劃分中央與地方財(cái)政收入范圍。劃分財(cái)政收入的范圍應(yīng)遵循事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)的原則，并以財(cái)政支出的范圍為依據(jù)。劃分財(cái)政收入的范圍應(yīng)確保中央財(cái)政集中全國(guó)大部分財(cái)政收入。具體包括：（1）稅收收入的劃分。劃分稅收收入應(yīng)以征收芾硇?矢叩途齠?乘骯檳囊患恫普???保?遠(yuǎn)躍?梅⒄勾俳?笮「齠?乘骯檳囊患恫普?N夜?殼敖??す?胰ㄒ媯?凳┖旯鄣骺廝?匭璧乃爸只??醒胨埃????梅⒄怪苯酉喙氐乃爸秩范ㄎ?醒牒偷胤焦蠶硭埃??氳胤嚼?婀叵得芮�、税源分散、需�?⒒擁胤階櫓?杖牖??裕?閿詰胤秸鞴艿乃爸腫魑?胤剿�。＃浚﹪�(guó)有企業(yè)利潤(rùn)的劃分。目前，中央企業(yè)稅后利潤(rùn)全部上交中央財(cái)政，地方企業(yè)稅后利潤(rùn)全部上交地方財(cái)政。（3）其他專項(xiàng)財(cái)政收入的劃分。
4.建立轉(zhuǎn)移支付制度。轉(zhuǎn)移支付是指上級(jí)政府將其財(cái)政收入按照法定標(biāo)準(zhǔn)、程序劃轉(zhuǎn)給下級(jí)政府作為其收入來(lái)源的一種撥款形式。根據(jù)財(cái)政收支法劃定的初次財(cái)政收入范圍，中央政府集中了全國(guó)60％以上的財(cái)政收入，但按法定財(cái)政支出范圍，全國(guó)大部分消耗性財(cái)政支出由地方直接安排。中央與地方這種縱向的財(cái)政收支差額是由轉(zhuǎn)移支付來(lái)實(shí)現(xiàn)平衡的。此外，由于同級(jí)不同地方財(cái)政收入水平上的差距，許多貧困地區(qū)維持機(jī)關(guān)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的財(cái)政支出都不能保障，同級(jí)不同地區(qū)間財(cái)政收支差額也需要轉(zhuǎn)移支付來(lái)平衡。因此，轉(zhuǎn)移支付對(duì)于彌補(bǔ)地方財(cái)政收支差額，維持整個(gè)國(guó)家各個(gè)地方財(cái)政負(fù)擔(dān)的公共服務(wù)最低標(biāo)準(zhǔn)，以創(chuàng)造全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定有重大意義。[7] 轉(zhuǎn)移支付有一般轉(zhuǎn)移支付和特殊轉(zhuǎn)移支付之分。前者又稱整體性支付。上級(jí)政府對(duì)一般轉(zhuǎn)移支付資金的具體用途不予限定，由下級(jí)政府自主支配使用。后者亦稱專項(xiàng)性轉(zhuǎn)移支付，它是上級(jí)政府依照特定目的和條件對(duì)下級(jí)政府的特殊補(bǔ)助，其主要目的是支持某一地區(qū)難以承擔(dān)的全國(guó)性或跨地區(qū)性項(xiàng)目，以及上級(jí)政府所鼓勵(lì)發(fā)展的行業(yè)或項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)國(guó)家特定調(diào)控目的。
5.劃分財(cái)政行政權(quán)。財(cái)政行政權(quán)主要是各級(jí)政府運(yùn)用國(guó)家所賦予的依法組織財(cái)政收入和安排財(cái)政支出的強(qiáng)制性的權(quán)力，如公債發(fā)行權(quán)、稅款征收權(quán)等。這種權(quán)力不同于財(cái)政立法權(quán)和財(cái)政司法權(quán)。財(cái)政立法權(quán)、財(cái)政司法權(quán)雖然也具有國(guó)家強(qiáng)制力，但財(cái)政立法權(quán)是針對(duì)各類財(cái)政事務(wù)制定和發(fā)布法律的權(quán)力，財(cái)政司法權(quán)是針對(duì)財(cái)政案件進(jìn)行審判的權(quán)力。但財(cái)政行政權(quán)應(yīng)受制于財(cái)政立法權(quán)和財(cái)政司法權(quán)。劃分財(cái)政行政權(quán)的總原則是，各級(jí)政府及其財(cái)政主管機(jī)關(guān)依照財(cái)稅法，對(duì)屬于該級(jí)財(cái)政收支事項(xiàng)獨(dú)立行使財(cái)政行政權(quán)，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府行使監(jiān)督權(quán)。
6.劃分財(cái)政立法權(quán)。根據(jù)法治原則，各項(xiàng)財(cái)政權(quán)的劃分最終表現(xiàn)為立法權(quán)的劃分。政治體制及立法體制上的差異造成各國(guó)行使財(cái)政立法權(quán)的機(jī)關(guān)不完全相同，以及中央與地方財(cái)政立法權(quán)的分配辦法各異。在西方國(guó)家，稅法必須由議會(huì)制定，地方稅收立法權(quán)的大小因各國(guó)國(guó)家結(jié)構(gòu)實(shí)行聯(lián)邦制或單一制有所不同。在我國(guó)，憲法對(duì)立法權(quán)在權(quán)力機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間、中央與地方之間作了劃分，這種劃分適用于財(cái)政立法權(quán)的劃分。這就是：全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)統(tǒng)一行使最高財(cái)政立法權(quán)，財(cái)政法律是制定財(cái)政行政法規(guī)、財(cái)政地方性法規(guī)的依據(jù)；國(guó)務(wù)院根據(jù)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)授權(quán)，可進(jìn)行財(cái)政委托立法，也可以制定財(cái)政法律的實(shí)施條例；法定的地方權(quán)力機(jī)關(guān)根據(jù)本地實(shí)際情況和需要，在不與法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，制定地方性財(cái)政法規(guī)。
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1994年財(cái)稅體制改革雖確立了分稅制的基本框架，但幾年來(lái)的實(shí)踐表明我國(guó)分稅制立法尚不完善。我國(guó)分稅制立法亟待解決的問(wèn)題有：政府職能并未完全適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，各級(jí)政府事權(quán)不清；在統(tǒng)一稅法、集中稅權(quán)時(shí)，忽視授予地方稅收立法權(quán)；原有地區(qū)間財(cái)政分配格局尚未打破，缺少轉(zhuǎn)移支付的法律規(guī)范；稅收司法保障體系不健全。故在走向21世紀(jì)之際，應(yīng)構(gòu)建在分稅制財(cái)政體制法統(tǒng)帥下的稅收基本法、財(cái)政收支劃分法、國(guó)債法和轉(zhuǎn)移支付法等構(gòu)成的財(cái)政法體系。
制定稅收基本法可以解決地方稅收立法權(quán)限、國(guó)家稅務(wù)局和地方稅務(wù)局各自的稅收征管權(quán)限以及設(shè)立稅務(wù)司法機(jī)構(gòu)的問(wèn)題。對(duì)此，省級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)制定稅收地方性法規(guī)已有法律依據(jù)。我國(guó)《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第
7條規(guī)定，省級(jí)人民代表大會(huì)可以制定和頒布地方性法規(guī)。這里所稱地方性法規(guī)理應(yīng)包括稅收地方性法規(guī)。賦予并允許地方實(shí)際行使稅收立法權(quán)，有助于將地方諸多“費(fèi)用”一并納入稅收管理的法制軌道。目前地方政府征收許多名目的“費(fèi)用”，實(shí)際上相當(dāng)于地方稅。眾所周知，分稅制實(shí)施后我國(guó)地方稅制更加薄弱，地方行使稅收立法權(quán)有助于建立完備的地方稅體系。稅收基本法應(yīng)將地方稅收立法權(quán)具體化。同時(shí)，為加強(qiáng)中央對(duì)地方稅收立法權(quán)的監(jiān)督，還應(yīng)建立稅收地方性法規(guī)備案?jìng)洳橹贫取?guó)家稅務(wù)局和地方稅務(wù)局稅收征管權(quán)限的劃分應(yīng)堅(jiān)持“各管各稅”的原則，中央稅和共享稅由國(guó)家稅務(wù)局征管，地方稅由地方稅務(wù)局征管。稅收司法保障體系可參照我國(guó)現(xiàn)行的鐵路、航運(yùn)司法保障體系建立。
制定財(cái)政收支劃分法可以在明確各級(jí)政府事權(quán)的基礎(chǔ)上劃定各級(jí)政府的財(cái)政收支范圍。目前，我國(guó)各級(jí)政府的事權(quán)仍不明確，也不科學(xué)。政府經(jīng)濟(jì)方面的事權(quán)過(guò)大，社會(huì)事務(wù)管理投入不足。各級(jí)政府事權(quán)不明確，造成有利的則爭(zhēng)，無(wú)利的則推。進(jìn)一步劃清各級(jí)政府的事權(quán)，首先，應(yīng)按“政企分開(kāi)”、“職能轉(zhuǎn)換”的原則界定政府的經(jīng)濟(jì)事權(quán)。政府應(yīng)逐步放棄直接從事個(gè)人、社會(huì)組織有能力承擔(dān)且與公共服務(wù)、宏觀調(diào)控?zé)o關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，放棄對(duì)國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)的直接參與，集中力量從事個(gè)人、社會(huì)組織無(wú)力承擔(dān)或與公共服務(wù)、宏觀調(diào)控密切相關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)；其次，應(yīng)借鑒國(guó)外立法的成功經(jīng)驗(yàn)，將政府經(jīng)濟(jì)事務(wù)與社會(huì)事務(wù)方面的事權(quán)在各級(jí)政府間合理劃分，并以法律形式固定下來(lái)，以使各司其職。再次，可設(shè)定中央政府和地方政府共管事項(xiàng)，并可以由中央政府有償委托地方政府單獨(dú)辦理。此外，對(duì)國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)、公債收入、事業(yè)性收費(fèi)、罰沒(méi)收入也應(yīng)在財(cái)政收支劃分法中進(jìn)一步明確其財(cái)政收入級(jí)次。
制定國(guó)債法。國(guó)債是我國(guó)彌補(bǔ)財(cái)政赤字、籌措財(cái)政資金的重要手段�，F(xiàn)行國(guó)債管理的依據(jù)不僅停留在行政法規(guī)立法層次上，而且過(guò)于簡(jiǎn)單。國(guó)債法應(yīng)對(duì)國(guó)債發(fā)行的條件、審批程序、國(guó)債的種類、發(fā)行的規(guī)模、國(guó)債的交易等問(wèn)題作出明確規(guī)定。通過(guò)立法實(shí)現(xiàn)調(diào)整國(guó)債結(jié)構(gòu)、控制國(guó)債規(guī)模、強(qiáng)化國(guó)債管理、提高國(guó)債使用效益等目標(biāo)，使國(guó)債市場(chǎng)化、國(guó)債管理法律化。
制定轉(zhuǎn)移支付法的目的在于實(shí)現(xiàn)上下級(jí)政府間財(cái)力分配的均衡以及各地區(qū)間公共財(cái)力分配的大致平衡，但目前轉(zhuǎn)移支付除規(guī)模不大之外，更主要的問(wèn)題是不規(guī)范，不能完全實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付的目的。要解決上述問(wèn)題，有待于制定規(guī)范、完備的轉(zhuǎn)移支付法。轉(zhuǎn)移支付立法應(yīng)該以實(shí)現(xiàn)各級(jí)財(cái)政收支平衡以及各地區(qū)基本財(cái)政服務(wù)水平相當(dāng)為目標(biāo)。一般性轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額規(guī)定采用因素法、稅收能力指數(shù)法等公式化的辦法測(cè)算。特殊性轉(zhuǎn)移支付應(yīng)依專項(xiàng)財(cái)政撥款法規(guī)定的條件、審批程序、使用監(jiān)督辦法進(jìn)行劃撥，減少任意性。
此外，還應(yīng)制定與預(yù)算法配套的法律、法規(guī)，通過(guò)立法進(jìn)一步劃清各級(jí)政府的事權(quán)。
綜上所述，分稅制立法是我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系的重要組成部分。正確處理經(jīng)濟(jì)上的分權(quán)關(guān)系，充分發(fā)揮各類、各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的職能優(yōu)勢(shì)，既確保中央權(quán)威，又充分調(diào)動(dòng)地方的積極性，呼喚著盡快構(gòu)建科學(xué)、規(guī)范的分稅制立法體系。
「注釋」
[1]陳岱孫主編：《中國(guó)經(jīng)濟(jì)百科全書(shū)》，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社1991年版，第1034頁(yè)。
[2]陳共等：《財(cái)政學(xué)教程》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1985年版，第393頁(yè)。
[3]郝昭成等：《財(cái)稅體制突破與利益重組》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1993年版，第177頁(yè)。
[4]儲(chǔ)敏偉：《分稅制若干理論與實(shí)踐問(wèn)題探討》，《財(cái)經(jīng)研究》1993年第12期。
[5]于宗先主編：《經(jīng)濟(jì)學(xué)百科全書(shū)·財(cái)政學(xué)》，（臺(tái)）聯(lián)經(jīng)出版事業(yè)公司1987年版，第89頁(yè)。
[6]參見(jiàn)《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》（1993年12月15日）。
[7]汪興益：《試論財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度》，《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》1994年第8期。
劉劍文
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