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我國財政赤字政策的走向選擇
財政赤字在短期波動而在長期平衡首先是由經(jīng)濟的周期性波動引起的。除去戰(zhàn)爭因素赤字較高的年份往往都是經(jīng)濟比較蕭條的年份，如美國20世紀以來出現(xiàn)過四次赤字比較嚴重的時期，赤字率超過了3%，究其原因都是由經(jīng)濟蕭條引起的。而隨后的赤字率下降甚至赤字減少出現(xiàn)贏余又都是經(jīng)濟狀況轉好、經(jīng)濟進入復蘇和高漲期的結果。比較典型的如美國20世紀90年代中期以后的經(jīng)濟高增長最終消除了美國的巨額財政赤字，并轉而出現(xiàn)贏余。因而在經(jīng)濟周期的不同階段上，財政收支是不平衡的，而在一個完整的經(jīng)濟周期中，財政收支則又應是相對平衡或是基本平衡的。除周期性因素外，經(jīng)濟社會發(fā)展階段的不同也對財政的短期與長期平衡產(chǎn)生影響。在不同的經(jīng)濟社會發(fā)展階段，要求政府發(fā)揮的作用不盡相同，相應政府的支出強度與結構也有所區(qū)別。在某些階段上政府為實現(xiàn)特定的公共政策目標，赤字會大一些，結果可能導致在某些階段上財政的不平衡。但財政的短期不平衡是為了經(jīng)濟社會的長期發(fā)展奠定比較牢固的基礎，運用得當能夠為財政實現(xiàn)長期平衡提供重要保證。如美國在20世紀30年代和日本20世紀60年代的公共工程與社會保障制度建設，雖然導致了持續(xù)時間較長的赤字，但為其以后的經(jīng)濟社會發(fā)展創(chuàng)造了良好的條件。
2、反周期的赤字政策仍然是有效的宏觀經(jīng)濟政策
赤字財政政策雖然一直被世界各國在不同時期以不同方式加以普遍使用，但對這一政策的有效性卻一直存在著比較大的爭議。特別是20世紀80年代新古典學派的興起，自由主義經(jīng)濟思想重新占據(jù)上風后，西方經(jīng)濟理論界出現(xiàn)了否定赤字財政政策有效性的傾向，也不斷有政界人士出面反對赤字財政政策。這種思潮在一定程度上影響到我國財政政策的制訂與實施，需要認真加以分析。從歐美日等國的財政政策實踐來看，盡管有學者否定和政界人士反對，但赤字政策仍然作為最主要的反周期政策被使用，一直到現(xiàn)在從未被放棄過，只是使用的強度和方式隨著時代和國家的不同而有所變化罷了。從歷史數(shù)據(jù)上看，美日歐等國的赤字率具有明顯的逆周期特征，與經(jīng)濟增長率呈反向變化。直到今天美國政府仍在使用財政政策來調節(jié)經(jīng)濟景氣度。如最近布什政府在美國赤字率已經(jīng)接近3%的情況下，又提出了高達6740億美元的10年經(jīng)濟刺激方案。各方普遍預計美國今后幾年的財政赤字將超過3%。
造成赤字理論與實踐的反差有多方面的原因，首先，美國等發(fā)達國家的反周期財政政策中的相當部分已經(jīng)被制度化為自動穩(wěn)定器，在經(jīng)濟波動時自動發(fā)揮作用，導致財政赤字隨經(jīng)濟周期逆向波動。經(jīng)濟理論界并不特別反對自動穩(wěn)定器的作用，他們主要反對在自動穩(wěn)定器之外所謂相機抉擇的財政政策的作用。其次，反對財政政策的一些理論基礎并不牢靠，也沒有得到廣泛認同，如財政政策無效論的重要理論基礎李嘉圖等價定理就沒有得到實證研究的支持。其三，對赤字政策的批評和反對很多是出于選舉政治中黨派斗爭的需要，而非完全從科學角度出發(fā)。美國從20世紀30年代開始，歷次總統(tǒng)選舉中赤字問題都成為在野黨攻擊執(zhí)政黨的重要武器，但以反赤字為旗幟上臺的新總統(tǒng)又都無一例外地繼續(xù)執(zhí)行赤字財政政策，甚至比起前任有過之而無不及。如20世紀30年代大蕭條中以新政聞名的羅斯�？偨y(tǒng)就是以平穩(wěn)預算為競選綱領登上總統(tǒng)寶座的，他的執(zhí)政開創(chuàng)了美國和平時期長時間財政赤字的先例。1980年里根競選時也承諾要實現(xiàn)財政收支平衡，但他執(zhí)政的結果是美國形成了和平時期最高的赤字率。
當然，西方國家的財政政策因受各種因素的影響，也存在有效性不足甚至下降的問題。如財政政策的“時滯過長”問題，在西方國家的歷史上常常有經(jīng)濟刺激措施出臺時經(jīng)濟已經(jīng)復蘇的情況。導致財政政策“時滯過長”的重要原因是西方三權分立的政體和多黨制，政府和議會往往就預算問題爭執(zhí)不下，遲遲不能決策。美國從大蕭條時的胡佛總統(tǒng)開始直到今天的布什總統(tǒng)，每遇經(jīng)濟蕭條或是衰退時，總統(tǒng)總是指責國會中的反對黨拖延時間延誤時機。對財政政策的另一個指責是在蕭條期或衰退期增大的財政支出在繁榮期也很難削減，結果導致了赤字滾雪球般的累積，這是與多黨制相聯(lián)系的一個問題。執(zhí)政黨為了取悅選民，鞏固自己的票基，常常不顧政府的財政狀況大派福利，這是赤字變得難以控制的重要原因。如里根執(zhí)政期間，他一方面通過減稅取悅高收入者，另一方面他也不愿意大幅削減社會福利而開罪中產(chǎn)階級，結果必然是赤字爆炸般增長。另有研究表明，像意大利這樣由多黨聯(lián)合執(zhí)政的國家赤字明顯高于單獨執(zhí)政的國家，因為在多黨聯(lián)合政府里有更多利益集團的利益需要得到照顧。顯然，在政治體制完全不同的國家里，這些問題就不一定存在，財政政策也就可以更好地發(fā)揮作用。
一國發(fā)展階段也是決定財政政策是否有效的重要因素。美國和日本早期財政政策明顯有效，與當時公共基礎設施比較薄弱有關。在當時情形下，社會需求指向明確，政府公共投資有充分發(fā)揮的余地。公共投資也與當時的產(chǎn)業(yè)結構匹配較好，政府投資的帶動作用明顯。相比之下，在發(fā)展后期，這些發(fā)達國家財政政策可應用的范圍明顯縮小，一般多集中在轉移支付領域，赤字財政政策的效果也因此而大打折扣。
因而對赤字財政政策的有效性要作歷史的和科學的分析，特別要從一國的具體情況出發(fā)，才能得出正確的結論。
3、簡單的財政規(guī)則既不能適應經(jīng)濟形勢的變化又難以真正改善財政狀況
為財政政策設立某種規(guī)則防止赤字無限度膨脹是必要的，但規(guī)則本身又不能損害政府運用財政政策刺激經(jīng)濟增長熨平經(jīng)濟周期的能力。財政狀況的好轉根本上還是要依賴經(jīng)濟形勢的好轉，西方國家赤字變化的歷史已經(jīng)充分說明了這一點。西方國家的經(jīng)歷也表明，為總體財政赤字設置上限的簡單規(guī)則在實踐中難以奏效，對限制財政赤字的實際作用也不大。比較典型的如美國限制赤字增長的Gramm-Rudman-Hollings法案。1987年在里根政府財政赤字急劇擴大的背景下，美國國會通過了Gramm-Rudman-Hollings法案，該法案要求財政赤字應逐年減少，并在1993年徹底消除赤字。為此國會應每年制定赤字上限，超過上限就自動按比例消減除國防開支外的全部開支。這看起來是一項十分嚴肅的法規(guī)，但實際上卻無法得到認真執(zhí)行。由于赤字上限預測得過于保守，國會經(jīng)常被迫提高年度赤字上限，行政當局也通過一些會計手法來使赤字合法，如出售政府資產(chǎn)、晚列支出早列收入、把一些項目移出預算等等。結果到按法案規(guī)定應是消除財政赤字的1993年，美國聯(lián)邦政府的財政赤字不僅沒有消除，反而由法案制定時的1500億美元上升到了2551億美元，財政赤字占GDP的比重也由2.9%上升到了3.9%。日本也有類似的情況，20世紀80年代和90年代多次通過財政重建法案，最終都因經(jīng)濟形勢的惡化而不了了之。
有些人認為，這些規(guī)則失效的原因是由于規(guī)則本身的強制性和權威性仍不夠�！恶R約》標準的出臺是試圖通過國家條約的形式進一步強化規(guī)則的權威性與強制性。但是目前《馬約》標準明顯受到來自內部的挑戰(zhàn)，歐盟中的核心國家德國、法國和意大利公開指責《馬約》的標準過于嚴厲，有可能導致經(jīng)濟衰退。甚至歐盟委員會主席普羅迪也公開指責該標準是“愚蠢的，跟所有死板硬性的決定一樣”。最近歐盟內部又在醞釀修改規(guī)則，重新定義財政赤字概念，引入“結構性財政赤字”概念，把經(jīng)濟周期對財政赤字的影響考慮在內。
這一修改會大大增加規(guī)則的靈活性，赤字率的透明度則會大大下降，標準的約束程度也會放松。
在一國內或一個區(qū)域內使用簡單規(guī)則已經(jīng)存在很多問題，在不同國家間使用同一個簡單規(guī)則就更有問題了。就政府財政赤字這一概念而言，《馬約》指包括中央與地方的全部政府赤字，但由于各國預算制度與經(jīng)濟體制的差異，全部政府赤字的范圍也有很大的區(qū)別，在有些國家社會保障基金的收支甚至國有企業(yè)的收支都是包括在全部政府收支中的。各國情況不同，政府潛在的收入與支出也有很大的不同。顯然，不顧各種區(qū)別而只統(tǒng)一用一個百分比來衡量政府的財政狀況是不適當?shù)摹Ｕ畟鶆沼囝~也存在著相同的問題，有些國家政府債務余額僅指政府部門的債務，而有些是指整個公共部門的債務余額。況且政府債務余額也不是一個很好的衡量政府財政狀況的指標，一般談論政府債務余額都是指粗債務余額，沒有扣除政府的金融債權，實際上扣除后的凈債務余額更客觀地反映了一國政府的財政狀況。如日本政府的國債余額已經(jīng)超過GDP的1.30%，遠遠高于《馬約》60%的標準，但日本的財政狀況雖不能稱好可也遠未崩潰，日本政府仍有余力實行擴張性的財政政策，關鍵就在于日本的凈國債余額占GDP的比重只有50%左右，與大多數(shù)發(fā)達國家相差并不太大。
4、對不同性質赤字的影響應作區(qū)分
一般認為赤字對宏觀經(jīng)濟的影響有以下幾類，一是導致通貨膨脹率提高；二是擠出私人投資；三是降低儲蓄率進而影響資本形成和長期經(jīng)濟增長率。但是以上這些結論都是在假設經(jīng)濟處于充分就業(yè)狀態(tài)下得出的，當經(jīng)濟運行處于不充分就業(yè)狀態(tài)時，以上這些結論都不能成立。經(jīng)濟運行處于不充分就業(yè)狀態(tài)的標志是需求不足、生產(chǎn)能力利用率低，失業(yè)率高等。這時增加赤字可以降低失業(yè)率，提高經(jīng)濟資源的利用率，改善全體人民的福利。在這種情況下政府支出不但不會擠出私人投資，還會由于乘數(shù)效應而帶動、擠入私人投資。
不僅處于經(jīng)濟周期不同階段的赤字對經(jīng)濟的影響不同，不同性質的政府支出對經(jīng)濟的影響也是不同的。長期以來，西方國家統(tǒng)計中對政府支出沒有嚴格區(qū)分投資性支出和消費性支出，很多分析只是籠統(tǒng)地把政府支出作為非生產(chǎn)性的消費支出，由此得出了高赤字將降低儲蓄率、減少資本形成并影響長期經(jīng)濟增長率的結論。但實際上，政府投資也可以成為資本形成的重要渠道，這對私人部門發(fā)展相對滯后的后發(fā)國家更是如此。政府公共投資形成的基礎設施是高生產(chǎn)性資本，對一國經(jīng)濟長期發(fā)展起到重要的推動與保障作用。從另一方面看，政府的投資支出同時形成了資產(chǎn)，政府總的資產(chǎn)負債狀況沒有惡化，這和其它性質的政府支出只增加政府債務不增加政府資產(chǎn)的情況迥然不同。從歷史上看，政府支出中投資比例較高的日本的經(jīng)濟增長率也一直高于其它西方國家，日本長期發(fā)行建設國債為政府投資項目融資取得了很好的成效。在國際上，赤字只為政府投資支出融資的規(guī)則被稱為黃金法則(GoldenRule)。日本在20世紀80年代財政重建時實行這一法則，既保證了經(jīng)濟增長又在一定程度上改善了財政狀況。英國從1997年也開始采用黃金法則，目前英國已是歐盟成員中財政狀況最好的國家之一。
我國目前和今后一段時間內財政赤字政策的選擇
無論是從我國目前所處的發(fā)展階段來看，還是從我國政府的決策機制來看，我國當前都有實施積極財政政策的有利條件。要積極利用財政政策來促進社會基礎設施建設和經(jīng)濟結構的戰(zhàn)略性調整，促進建立和完善社會主義市場經(jīng)濟基本制度，提高公共服務水平、推動全面建設小康社會。不應簡單地將《馬約)標準作為我國財政政策的準則，而是應根據(jù)我國具體情況并參照相應的國際經(jīng)驗，建立起適合中國國情的、滿足當前發(fā)展階段需要的、且又是充分謹慎的財政政策規(guī)則。
1、充分利用公共投資加快基礎設施建設，集中力量辦大事
我國目前已經(jīng)進入全面建設小康社會階段，人民群眾的一般商品需求已經(jīng)能夠得到基本滿足，但在社會基礎設施方面仍存在著較大的缺口。主要表現(xiàn)在：一是一些地區(qū)特別是中西部地區(qū)的水、電、路、機場、通訊等設施仍很落后，嚴重制約了當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展和消費的增長；二是廣大農(nóng)村的文化、教育、醫(yī)療、保健以及體育娛樂等設施十分短缺，當?shù)厝嗣袢罕姷纳钯|量難以提高；三是大江大河治理和國土整治工作尚未完成，環(huán)境惡化的趨勢還未得到根本扭轉，這對我國的可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生出不利影響；四是科學研究與技術開發(fā)的設施與裝備還相對落后，投入不足，創(chuàng)新能力差將會影響到我國的國際競爭力與增長潛力。以上這些領域都是公共投資可以大有作為的領域或者是需要公共投資進行引領的領域，當前及今后一段時間內，公共投資仍存在著巨大的現(xiàn)實需求，公共投資可以成為我國擴大內需的重要方面。西方發(fā)達國家特別是日本在歷史上都有過通過擴大公共投資加快經(jīng)濟發(fā)展的經(jīng)歷，日本歷史上的政府固定資產(chǎn)投資占國內生產(chǎn)總值的比重達到過7%-8%，瑞典等國也達到4%，而目前我國財政用于基本建設的總投資規(guī)模僅占GDP的2.6%，這還是實施了積極財政政策后的結果。因此我們建議要把我國財政中用于公共投資的比重逐步提高到5%左右，建設資金首先考慮從經(jīng)常性收入中支出，不足部分可以考慮通過發(fā)長期建設國債來籌措，每年發(fā)行建設國債的量由當年的財政狀況決定，考慮到日本等國的經(jīng)驗教訓，建設國債最高不超過GDP的4%。在基礎設施得到比較大的改善后，這一比例應逐步遞減，以防止國民經(jīng)濟對公共投資的過度依賴。
2、財政要為體制改革和結構調整支付必要的成本，加快建立社會保障制度
社會保障制度是市場經(jīng)濟運行的自動穩(wěn)定器，其作用隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展將進一步突出出來。我國目前面臨的內需不足問題與體制轉軌時期社會保障不健全有著直接的關系，因而必須加快社會保障制度的建設。近期可以考慮通過發(fā)行社會保障特別國債來充實社會保障基金，使其盡快正常運轉起來。每年社會保障特別國債的發(fā)行數(shù)量也要視當年的財政收支狀況而定，但最多不應超過當年GDP的1%。社會保障基金正常運轉后并能做到可持續(xù)性的收支平衡后，應停止發(fā)行社會保障國債。
3、政府經(jīng)常性支出要向公共財政方向轉變，增加教育、健康和扶貧等公共服務領域的支出
對重點領域的支出應固定一個增長率，在財政收入不足以保證重點領域支出的增長時，應允許政府通過借貸或發(fā)行國債的方式籌措資金保證支出，以起到財政支出以增量調整促存量調整的目的，但數(shù)量應嚴格限制在當年GDP的0.5%以內。當公共服務支出達到財政支出中適當?shù)谋壤�，應不再允許以負債方式支付公共服務支出。
4、上述領域外的所有支出應嚴格遵守收支平衡的原則，不允許出現(xiàn)赤字
中國財政收支的黃金規(guī)則應是：赤字只能為公共投資、社會保障基金和重點公共服務領域融資，這幾項赤字合計最高不應超過當年GDP的5.5%。也就是說，在經(jīng)濟增長的最低谷年份，財政赤字最高不能超過5.5%。這是一個既能夠積極利用財政政策促進經(jīng)濟發(fā)展，又具有充分謹慎性的比例，美、日、法、意等國歷史上都有過財政赤字達到6%左右，而后隨著經(jīng)濟的好轉又重新實現(xiàn)財政平衡的先例。
除黃金規(guī)則之外，還應設立一個財政可持續(xù)性的原則，以避免債務余額在GDP中的比例失控。這一原則可以表述為當政府債務余額達到GDP的60%左右，應把債務余額增長率和債務利率之和控
制在GDP名義增長率之下，這樣，債務余額在GDP中的比例就不會繼續(xù)升高。
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