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關(guān)于構(gòu)建縣級公共財政的幾點看法
構(gòu)建完整的公共財政體系是我國財政改革的目標(biāo)模式。這一目標(biāo)模式要求我國的各級財政都要轉(zhuǎn)向公共財政。然而必須看到，各級財政具有不同的職能范圍和收入特征及權(quán)力界限，因而各級政府所建立的公共財政又具有不同的特點。本文將就如何構(gòu)建縣級公共財政框架談幾點粗淺的看法。一、如何看待公共財政體系
90年代初期，學(xué)術(shù)界就在討論建立公共財政的必要性，伴隨著經(jīng)濟(jì)體制改革和財政改革的逐步深化，這種討論的現(xiàn)實意義日漸突出。事實上，當(dāng)學(xué)術(shù)界開始討論公共財政問題時，決策部門也在考慮建立公共財政可行性并提出了基本思路，由于種種條件限制，該思路沒有具體落實。建立完整的公共財政體系是一項艱巨的工作，這其中包括很多基本理論認(rèn)識的深化。究意什么是公共財政，人們的認(rèn)識并未統(tǒng)一。我認(rèn)為：公共財政就是財政收支透明、財政決策民主、主要提供公共產(chǎn)品的財政。很顯然，這種財政類型與過去的財政有本質(zhì)區(qū)別。過去的財政是封閉運(yùn)行的，財政收支屬于國家機(jī)密，誰問就是收集情報，誰說出去就是泄密，財政決策根本不征求民眾意見，各級財政包攬私人物品和公共產(chǎn)品產(chǎn)出所需資金的供應(yīng)。
由上述關(guān)于公共財政的定義出發(fā)，可以說，與過去的財政體系相同，公共財政體系是一種全新的財政體系。截止目前，人們關(guān)于公共財政的定義和如何搞公共財政討論的較多，對究竟公共體系都包括哪些內(nèi)容，討論的則比較少，應(yīng)該說這是一種理論上的缺憾。如果不能從理論角度概括出公共財政體系的內(nèi)容，人們在實踐中就很難把握如何分步建立公共財政體系。很顯然，要建立公共財政體系，首先應(yīng)該說明公共財政體系的內(nèi)容。從西方國家的經(jīng)驗和理論分析兩方面看，公共財政體系應(yīng)包括五方面內(nèi)容：一是財政收入制度安排。包括稅收制度、收費(fèi)制度、國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)收益制度等。二是財政支出制度安排。包括支出管理制度、支出結(jié)構(gòu)確定等。三是預(yù)算制度。包括預(yù)算權(quán)力分配、預(yù)算程序、預(yù)算資金管理等。四是財政政策。五是政府間財政資金分配關(guān)系。包括收入劃分、支出劃分、轉(zhuǎn)移支付、支出標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)力劃分等。
二、如何看待縣級財政職能
縣級財政是我國國家財政的基礎(chǔ)。從稅源行政區(qū)劃分布角度看，縣行政區(qū)域稅源在我國稅源總量中所占比重很大。另一方面，我國人口大部分居住在縣級財政所管轄的區(qū)域內(nèi)，與此同時，縣級財政又是基層政權(quán)，與公眾接觸最密切。因此，縣級財政有自己的特點，對整體財政狀況走勢有特定的約束力，在縣級財政中構(gòu)造公共財政必須從縣級政府和縣級的特點出尋求具體思路。進(jìn)一步說，公共財政基本原理有縣級財政的體現(xiàn)要有獨特的方式。
縣級財政轉(zhuǎn)向公共財政的首要步驟是明確界定財政職能，只有清楚界定了縣級財政職能的特殊性，才能確定構(gòu)造縣級公共財政的整體方案。
財政職能是政府職能的派生物，財政支出的范圍和結(jié)構(gòu)是政府事權(quán)范圍與事權(quán)重點的具體體現(xiàn)。因此，公共財政條件下的縣級財政職能必須首先認(rèn)清市場經(jīng)濟(jì)條件下縣級財政職能必須首先認(rèn)清市場條件下縣級政府所擔(dān)負(fù)的基本職責(zé)。在我國，縣級政府的基本職能有兩個：一是管理行政區(qū)劃內(nèi)的公共事物；二是提供地方公共產(chǎn)品。就前者而言，縣級政府要維護(hù)本地社會穩(wěn)定、調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行；就后者而言，縣級政府要為本地社會進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造基本物質(zhì)條件。具體來說，縣級政府的事權(quán)范圍是提供義務(wù)教育、維持社會治安、建設(shè)地方基礎(chǔ)設(shè)施、調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、保護(hù)區(qū)內(nèi)環(huán)境等。因此，縣級財政的基本職能就是為維持地方國家機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)、提供地方公共產(chǎn)品籌措并安排資金的使用。從我國大部分縣級財政收支狀況來看，縣級財政應(yīng)首先確保義務(wù)教育、政權(quán)建設(shè)、社會治安、環(huán)境保護(hù)、區(qū)內(nèi)道路建設(shè)等方面的資金供給。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，縣級財政在一定程度上強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)調(diào)控支出。
轉(zhuǎn)換縣級財政職能首先是一個認(rèn)識問題。目前，一些縣級政府仍然存在著職能的重點放在刺激本地經(jīng)濟(jì)增長上的傾向。這種傾向的偏差主要在于對財政與經(jīng)濟(jì)之間的關(guān)系的認(rèn)識過于簡單。實際上當(dāng)?shù)胤截斦_保提供地方公共產(chǎn)品的資金供給時，也就間接支持了本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因為經(jīng)濟(jì)增長要有一個綜合性物質(zhì)條件和社會環(huán)境。當(dāng)政府利用財政資金促進(jìn)了社會進(jìn)步時，經(jīng)濟(jì)增長也就有了可持續(xù)的基礎(chǔ)。另一方面，要求縣級財政在刺激經(jīng)濟(jì)增長上增強(qiáng)力度實際上也是脫離了縣級財政的約束。世界上發(fā)達(dá)國家的縣級財政也是能夠提供地方公共產(chǎn)品。之所以如此，就是因為縣級財政無力支撐縣級財政更多地介入經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
三、如何看待縣級財政決策的科學(xué)化、民主化
構(gòu)建縣級公共財政的一個核心問題是如何實現(xiàn)財政決策科學(xué)化、民主化。因為公共財政的一個基本要求就是財政決策科學(xué)化、民主化。過去縣級財政運(yùn)行中出現(xiàn)的決策失誤，很大程度上就是因為財政決策過程高度封閉、長官意志決定收支的規(guī)模和結(jié)構(gòu)，拙見以為：實現(xiàn)縣級財政決策科學(xué)化、民主化似可從如下兩方面入手：
首先，建立預(yù)算聽證會制度。國家預(yù)算涉及社會公眾利益和各部門職能實現(xiàn)的過程。預(yù)算編制理應(yīng)由專職機(jī)構(gòu)進(jìn)行，但預(yù)算編制內(nèi)容理應(yīng)事先征求各方意見，縣級財政收支雖然規(guī)模相對小些，然而道理是一樣的。因此，今后縣級財政預(yù)算應(yīng)建立聽證會制度。聽證會可由黨政機(jī)構(gòu)人員、政協(xié)機(jī)構(gòu)人員、公眾人士組成，特別是社會公眾人士必須占一定比重。
其次，建立預(yù)算編制專家咨詢委員會。預(yù)算編制特別是支出預(yù)算涉及各行各業(yè)的很多技術(shù)問題。我們不能要求財政部門的干部是各方面技術(shù)問題的專家，財政系統(tǒng)所能夠做到是確定支出標(biāo)準(zhǔn)、支出規(guī)模、支出結(jié)構(gòu)，但具體到支出項目的科學(xué)性時，還沒有專業(yè)素養(yǎng)，這點在縣級財政體現(xiàn)得更為突出。因此，縣級財政應(yīng)聘請各方專家組成預(yù)算咨詢委員會，這個委員會可從專業(yè)技術(shù)角度對重大支出項目提出評價意見。決定部門應(yīng)認(rèn)真聽取他們的意見并落實在決策上。為體現(xiàn)公正性，有些專家可從區(qū)外聘請。
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