中美可再能源政策比較與分析K

作者: jiaoxing收錄來源: 技術(shù)論壇
【摘要】制定一定的法律、法規(guī)或條例，從法律上保證可再生能源（ＲＥ）的發(fā)展，這是中美兩國共同作法，也是兩國共同的特點。事實證明這是十分必要的。舉例來說，美國所以能在風(fēng)能、太陽能方面取得世界公認的成就并在生物質(zhì)能發(fā)電技術(shù)上進入世界的先進行列，一個重要原因是ＲE技術(shù)的發(fā)展很久以來就得到國家法律和政策的技術(shù)和保護。如早在１９７８年美國"公用事業(yè)管制政策法"中就規(guī)定電力公司必須按可避免成本購買熱電聯(lián)產(chǎn)和可再生能源生產(chǎn)的電力。這一政策為ＲＥ發(fā)電技術(shù)與化石燃料發(fā)電技術(shù)的公平競爭創(chuàng)造了條件，到１９９２年，在"能源政策法"中，進一步對RＥ發(fā)展提出了要求，即要求到２０１０年ＲＥ提供的能量應(yīng)比１９８８年增加75%；同時規(guī)定對RＥ資源的開發(fā)利用給予投資稅額減免，并授權(quán)能源部資助RＥ的示范和商業(yè)化項目。
1 中美可再能源政策比較與分析K
　　1.1強制性政策的比較與分析SAJ:

　　制定一定的法律、法規(guī)或條例，從法律上保證可再生能源（ＲＥ）的發(fā)展，這是中美兩國共同作法，也是兩國共同的特點。事實證明這是十分必要的。舉例來說，美國所以能在風(fēng)能、太陽能方面取得世界公認的成就并在生物質(zhì)能發(fā)電技術(shù)上進入世界的先進行列，一個重要原因是ＲE技術(shù)的發(fā)展很久以來就得到國家法律和政策的技術(shù)和保護。如早在１９７８年美國"公用事業(yè)管制政策法"中就規(guī)定電力公司必須按可避免成本購買熱電聯(lián)產(chǎn)和可再生能源生產(chǎn)的電力。這一政策為ＲＥ發(fā)電技術(shù)與化石燃料發(fā)電技術(shù)的公平競爭創(chuàng)造了條件，到１９９２年，在"能源政策法"中，進一步對RＥ發(fā)展提出了要求，即要求到２０１０年ＲＥ提供的能量應(yīng)比１９８８年增加75%；同時規(guī)定對RＥ資源的開發(fā)利用給予投資稅額減免，并授權(quán)能源部資助RＥ的示范和商業(yè)化項目。;d!JE

　　１９９５的中國政府頒布了首部"電力法"，明確鼓勵使用太陽能等可再生能源；與此同時．原電力部還出臺了"風(fēng)力發(fā)電并網(wǎng)運行的管理規(guī)定"。無疑這些政策措施對促進RＥ的發(fā)展都起到了巨大作用。zU[Ee
但是，相比較而言，兩國在強制性政策的規(guī)定方面卻顯示了不同的特點:N

　　中國的特點是：注重政策的宏觀性、重要性和必要性的論述，它的優(yōu)點是有較大的靈活性，可以有多種選擇。缺點是如果沒有與之相配合的實施細則（例如就政策如何支持，怎樣鼓勵，支持到什么程度，鼓勵維持到什么時候等問題作出相應(yīng)的具體規(guī)定）。否則這些條文和要求將無法變?yōu)楝F(xiàn)實。UO_

　　美國的特點是：即有宏觀性的論述，又有具體政策的規(guī)定，1９９２年的"能源政策法"即是一例。因而這些政策看起來明確具體、界限清楚、要求嚴格。EDGP

　　美國可再生能源政策的另一特點是，聯(lián)邦政府和州政府的緊密配合，既有聯(lián)邦政府全國性的統(tǒng)一規(guī)定和要求，又有各地區(qū)和州政府的特殊、具體的規(guī)定和要求。如根據(jù)聯(lián)邦政府的"能源政策法"的精神，有些州政府又制定了"系統(tǒng)效益收費制"和"可再生能源設(shè)備通行權(quán)"等適用本地區(qū)的政策和規(guī)定。這樣，上下配合，互為補充，從而形成一套完整有力的政策體系。E:$

　　美國政策的第三個特點是及時審視，隨時調(diào)整。即根據(jù)客觀實際需要和形勢變化而不斷地調(diào)整或制定新的政策，這一特點在其他幾類政策上亦有體現(xiàn)。如為了適應(yīng)目前電力工業(yè)資產(chǎn)重組和反管制改革所帶米的影響和變化，有些地區(qū)及時地提出了可再生能源發(fā)展的"配額制"（RenewableProtfolioStandard)的政策規(guī)定等。}w

　　1.２經(jīng)濟激勵政策的比較與分忻/v.

　　盡管經(jīng)濟激勵政策多種多樣，但從中美兩國使用的頻率和廣泛性來看，主要有以下四種：jI1q8
　　(1) 補貼政策,0kn

　　這是中國常見的一種激勵手段，美國則使用不多。一般而言，補貼有三種形式：G
　　一是投資補貼，即對投資者進行補貼，如中國政府對地方小水電建設(shè)的投資即屬于此類。美國過去對風(fēng)力發(fā)電投資者曾實行過15%投資補貼，但現(xiàn)在已停止使用。對投資者進行補貼的優(yōu)點是可以調(diào)動投資者的積極性。增加生產(chǎn)能力。擴大產(chǎn)業(yè)規(guī)模；缺點是這種補貼與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營狀況無關(guān)，不能起到刺激更新技術(shù)、降低成本的作用。5o2TZ

　　第二種是產(chǎn)出補貼，即根據(jù)RE設(shè)備的產(chǎn)品產(chǎn)時進行補貼。中國目前還沒有這種補貼政策。這種補貼的優(yōu)點是顯而易見的，即有利于增加產(chǎn)品產(chǎn)量降低成本。提高企業(yè)的經(jīng)濟效益。這也是美國加州目前正在實施的一種激勵措施（即對ＲＥ產(chǎn)生的電力給予0.６一１.０／ｋｗh的補貼）~`

　　第三種是對消費者（即用戶）進行補貼。這是中國廣泛采用的一種刺激措施。除了在推廣太陽能設(shè)備、微型風(fēng)力發(fā)電設(shè)備中廣泛采用外．在農(nóng)村戶用沼氣池，高效率柴灶和其他生物質(zhì)能技術(shù)試點示范也曾廣泛采用。美國加州對購買ＰＶ系統(tǒng)的用戶也采取了類似的鼓勵措施。這一政策的理論依據(jù)是：通過刺激消費，達到擴大市場需求的效果，反過來帶動生產(chǎn)能力的擴大，進而達到降低成本的目的。但實踐證明。這一目標(biāo)的實現(xiàn)具有很大的不確定性。因為就ＲＥ而言，只有當(dāng)消費市場足夠人時，才可能達到目的，而足夠大的消費市場需要大量資金，如果僅僅靠補貼則是難以實現(xiàn)的。]dEsbQ

　　但是，不管怎么說現(xiàn)階段補貼政策畢竟是一項行之有效的措施。中美兩國（特別是中國）可再生能源之所以有今天的規(guī)模和水平，同該項政策的作用則是不可低估的。然而，從總結(jié)經(jīng)驗角度來看，補貼政策的實施應(yīng)解決好以下兩個問題：^n)

　　補貼資金來源問題。根據(jù)美國和西歐的經(jīng)驗。一是通過系統(tǒng)效益收費來籌；另一個是征收化石燃料稅，中國主要由政府財政支付；而中國是個發(fā)展中國家，財政收入有限。需要補貼支援的事業(yè)很多，所以依賴政府財政的支持不是長久之計。<^OB[j

　　補貼策略問題，即應(yīng)給誰予以補貼和以什么樣的的運行機制進行補貼，如果對用戶進

行補貼，正如前述，不一定能達到政策的預(yù)期目標(biāo)：如選擇投資者給予補貼，并采取公開招標(biāo)，公平競爭的機制，則可能取得既擴大生產(chǎn)規(guī)模，又能降低成本的雙重目的。rb>

　�。�2）稅收政策[

　　這是中美兩國（尤其是美國）應(yīng)用最多的經(jīng)濟政策，實際上有兩種不同的稅收政策：一種是稅收優(yōu)惠政策，如減免關(guān)稅、減免形成固定資產(chǎn)稅，減免增值稅和所得稅（企業(yè)所得稅和個人收入稅）等。從理淪上說，減兔稅收不需要政府拿出大量資金來進行補貼。只是減少一部分中央或地方的收入；而且，目前ＲE產(chǎn)業(yè)規(guī)模小，不會構(gòu)成對全國稅收平衡的影響，因而易于實施。只是由于大多數(shù)稅種不進入生產(chǎn)成本（關(guān)稅例外），只影響企業(yè)產(chǎn)品的銷售價格和企業(yè)的經(jīng)濟效益，因而，實際上對鼓勵企業(yè)改進生產(chǎn)制造技術(shù)，提高效率，降低成本沒有直接的作用。這就是為什么有些可再生能源技術(shù)和產(chǎn)業(yè)，一旦這種優(yōu)惠政策取消企業(yè)便生存不下去的原因所在。如美國的太陽能熱水器的生產(chǎn)和銷售。稅收減兔政策取消后，其銷售量從1980年的1746000m一下降到1990年1026000m，生產(chǎn)企業(yè)減少了近２００家，又加世界聞名LUZ太陽能熱發(fā)電裝置也面臨著聯(lián)幫政府和州政府稅收優(yōu)惠取消后破產(chǎn)的威脅。B

　　另一種稅收政策為強制性稅收政策。如對城市垃圾和畜禽場排放的污水等物質(zhì)。實行污染者付費的原則等即屬此類。各國的實踐證明，這類政策，尤其是高標(biāo)準，高強度的收費政策，不僅能起到鼓勵開發(fā)利用這類資源的作用，還能促進企業(yè)采用先進技術(shù)，提高技術(shù)水平的作用。因而也是一種不可或缺的刺激措施.m8Nf
應(yīng)指出的是，稅收減兔政策的目的在于促進技術(shù)進步和技術(shù)的商業(yè)化，因而應(yīng)對什么企業(yè)減免和減免稅收后應(yīng)達到什么樣的目標(biāo)（經(jīng)濟的和技術(shù)的目的）．則是實施這一政策首先必須明確的問題。cG?0>

　�。�3）價格政策e
　　由于ＲＥ產(chǎn)品成本一般高于常規(guī)能源產(chǎn)品，所以世界上許多國家都采取了對ＲＥ價格實行優(yōu)惠的政策。在美國"能源政策法"中規(guī)定公用電力公司必須以避免成本收購RＥ電量，同時美國的一些州還作出按凈用量收費的辦法。這些實際上都是電價優(yōu)惠的措施，在中國，原電力部也就風(fēng)力發(fā)電上網(wǎng)電價制定了較優(yōu)惠的政策。$

　　但是實際上，兩國所制定的政策的法律效力存在明顯的差別。一方面美國的電價優(yōu)惠政策覆蓋了所有的可再生能源發(fā)電技術(shù)，中國僅限于風(fēng)力發(fā)電；另一方面美國的規(guī)定是由聯(lián)邦政府以法律的形式而簽發(fā)的，而中國的規(guī)定尚屬部委一級批準實施的計劃，而且未經(jīng)過國務(wù)院和人大委員會的審議批準。:tn

　　理論分析和實踐都已證明，價格優(yōu)惠是一項非常有效的激勵措施，只要應(yīng)用得當(dāng)，可以起到促進技術(shù)進步和降低成本的作用。其關(guān)鍵性的問題有兩個：y

　　一個是差價補貼的資金來源問題。美國、中國和其他國家通常的辦法是：政府、電力公司和用戶共同承擔(dān)；或全部由用戶承擔(dān)，如通過電費加價來籌集資金。現(xiàn)階段由于ＲＥ產(chǎn)業(yè)規(guī)模小，補貼資金需求量小，這種做法是一種比較現(xiàn)實的辦法。z|q%EN

　　另一個是價格優(yōu)惠對象的選擇標(biāo)點其涵意與前述補貼政策基本相同，這里不再重復(fù)。r,.0
　�。�4）低息（貼息）貸款政策~P<M(
　　低息（或貼息）貸款可以減輕企業(yè)還本期利息的負擔(dān)，有利于降低生產(chǎn)成本；缺點是政府需要籌集的一定的資金以支持貼息或減息的補貼，貸款數(shù)量越大，貼息量越大，需要籌集的資金也越多。因此，資金供應(yīng)狀況是影響這一政策持續(xù)進行的關(guān)鍵性因素。目前美國已沒有這類的貸款政策，中國的實施規(guī)模也很小，完全在可以承受的范圍內(nèi)。y
　
  　為了提高貼息貸款的經(jīng)濟效益，關(guān)鍵性的問題與提高價格政策和補貼政策的實施效應(yīng)完全相，即要正確地選擇貸款對象和實施科學(xué)的貸款程序。 :V3ml

　　1.３研究開發(fā)政策的比較和分析*cR{/+
　　重視可再生能源的研究開發(fā)工作是中美兩國共同的特點。其主要表現(xiàn)是：s2B3 |
　�。�1）從７０年代以來兩國部實施了一大批科學(xué)研究與開發(fā)計劃；cZ/
　�。�2）兩國政府投入巨額資金用以支持ＲE的研究和發(fā)展;,S)Y
　�。�3）建立并形成了一批國家級的試驗室和研究隊伍。@}v
　　但是相比較而言，中美兩國這方面政策的差別也是明顯的：J~{

　　（1）資金投入強度相差懸殊。以"九五"（１９９0-1995）為例，中國政府用于"九五"國家科技攻關(guān)項目的經(jīng)費不足1.0億元人民幣，而美國 政府投入RＨ研究和開發(fā)項目卻高達14.56億美元。兩者的差距不言而喻。盡管中美兩國經(jīng)濟基礎(chǔ)不同，實力不在一個檔次上，不能簡單地直接相比較，但是從中國可再生能源及研究開發(fā)的實際需要和實際上已得到的支持來看，政府的投入是嚴重不足的。 5j%T>

　　（2）在ＲＥ的研究開發(fā)方向，中國只有一個積極性，即中央政府的積極性，地方和工業(yè)界基本還沒有介人或介人甚少：近年來雖然有所改善，但實際投入RＥ的人力物力和財力則屈指可數(shù)。美國不僅有聯(lián)邦政府的投入，還有工業(yè)界、企業(yè)家和個人的投賢，一些州政府還設(shè)立了專門的研究開發(fā)項目和計劃。

　　應(yīng)當(dāng)特別指出的是，目前美國的可再生能源技術(shù)整體上己處于世界領(lǐng)先地位并擁有世界最大的規(guī)模的風(fēng)電場。太陽能熱發(fā)電站和生物質(zhì)能發(fā)電系統(tǒng)，在這種情況下，美國依然對其研究和開發(fā)給予極大的關(guān)注和支持，提出并實施了一批新的規(guī)模宏大的開發(fā)計劃，這不是偶然的，這跟該國宏偉的社會經(jīng)濟目標(biāo)、環(huán)境目和可再生能源技術(shù)的發(fā)展現(xiàn)狀以及對研究、開發(fā)的巨大作用的認識有著深刻的關(guān)系 1

　　1.４市場開拓策略和措施的比較和分析

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　　中美兩國在可再生能源市場開拓方面顯然采取了一些措施和策略也取得了一些成就和經(jīng)驗；但是從ＲＥ技術(shù)商業(yè)化發(fā)展的需要來說，這些努力還是不夠的，特別是在市場運行機制的探索上更顯得不足。因為愈來愈多的實踐證明，在阻礙可再生能源技術(shù)發(fā)展的眾多因素中，運行機制是一個比技術(shù)問題和經(jīng)濟成本更難以解決的問題。從技術(shù)來說，目前RＥ所遇到的各種技術(shù)障礙幾乎都可以利用現(xiàn)有科學(xué)技術(shù)而加以解決，經(jīng)濟成本問題也將隨著運行機制的改善而得到改善，而機制問題由于涉及國家政治體制。經(jīng)濟體制等更加廣泛而復(fù)雜的因素而難以解決，因此，市場開拓是中美兩國尤其是中國今后應(yīng)予加強和改善的方面。6cqL`

　�。� 認識和建議 NHLs@F
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　　綜合上述可以得到這樣幾個認識，即：中美兩國為了推動ＲＥ技術(shù)的進步和發(fā)展，已在各自的能力范圍內(nèi)，盡其所能，采取一系列的技術(shù)、經(jīng)濟、法律、市場和研究開發(fā)的政策和措施，大大推動了可再生能源的發(fā)展，并取得顯著成效，這己是人所共知的事實。但是，從兩國長遠的發(fā)展目標(biāo)和現(xiàn)實需要來說，RE技術(shù)還必須有一個更大的發(fā)展。這樣就需要兩國政府（特別是中國政府）應(yīng)在總結(jié)過去國內(nèi)外工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，進一步采取措施，補充、修改、完善己有的可再生能源政策和措施，研究制定新的可再生能源政策和措施。為此目的，結(jié)合以上的比較分析，我們愿為中國政府提供以下建議。供在研究、制定可再生能源政策時參考：bvJ

　　2.1 加強立法，從法律上和政策上保證可再生能源的發(fā)展，這一條己是被實踐證明了的真理。目前中間的"電力法"和"節(jié)能法"都己肯定ＲＥ的戰(zhàn)略地位，在明了政府熱情支持和鼓勵的態(tài)度�，F(xiàn)在關(guān)鍵的問題是，政府的有關(guān)部門應(yīng)立即根據(jù)法律上的相關(guān)規(guī)定，研究、制定具體的實施方案和細則。要進一步明確各地RE發(fā)展的合理的比例。明確亨受國家優(yōu)惠政策的對象應(yīng)具備的條件以及亨受優(yōu)惠條件后應(yīng)達到的經(jīng)濟目標(biāo)和技術(shù)目標(biāo)。#,

　　2.2 全面推行還本付息加合理利潤的定價原則。１９９４年，電力部以部發(fā)９４（４６１）號文件形式向全國各大電網(wǎng)，省、市、區(qū)供電部門發(fā)了風(fēng)力發(fā)電并網(wǎng)運行的管理規(guī)定。該規(guī)定明確提出電網(wǎng)必須就近收購風(fēng)電場的電量，其上網(wǎng)電價按生產(chǎn)成本加還本利息和合理利潤的原則確定。超出電網(wǎng)平均電價的部分，采取均攤方式，由全網(wǎng)共同負擔(dān)。近幾年的實踐證明這是一項行之有效的辦法。但是，這一規(guī)定也有其不足之處，即沒有定義全網(wǎng)的范圍，由此在如何承擔(dān)風(fēng)電差價問題容易產(chǎn)生爭論。建議將這規(guī)定修改和完善后，上報國務(wù)院，進一步明確風(fēng)電上網(wǎng)電價高出電網(wǎng)平均價格的部分，由區(qū)域性電網(wǎng)廳覆蓋的地區(qū)的電力用戶承擔(dān)，并將這一原則的適用范圍擴人到其他類似的可再生能源產(chǎn)品。如沼氣發(fā)電稻殼發(fā)電，生物質(zhì)發(fā)電以及生物質(zhì)氣化集中供氣的并網(wǎng)問題，均應(yīng)按此原則辦理。 .WiK

　　2.３ 繼續(xù)實施現(xiàn)有的減兔稅政策，但運作方式應(yīng)加以改進。具體建議是：;
　�。�1）目前國家己對蔗渣和沼氣發(fā)電等再生能源利用技術(shù)，實行為期5年內(nèi)免交所得稅的政策，建議對其他可再生能源發(fā)電技術(shù)及非電利用技術(shù)也實行類似的政策。%97qdG

　�。�2）現(xiàn)階段可再生能源發(fā)電成本較高，征收增值稅后的上網(wǎng)電價將更高，以風(fēng)力發(fā)電為例。通常將超過0.７元／ｋｗh,這是電網(wǎng)難以接受的，另外，可再生能源發(fā)電不消耗燃料，沒有進項稅或進項稅少，增值稅不能抵扣或抵扣很少。因而可再生能源發(fā)電的增值稅實際征收額遠遠高于常規(guī)能源發(fā)電。按全國統(tǒng)一的增值稅率（17％〕征收是不合理的，也不利于與常規(guī)能源發(fā)電技術(shù)的公平競爭。建議實行與小水電一樣的增值稅稅率，即6.０％。Z9^6

　�。ǎ常┲贫ㄏ硎芏愂諆�(yōu)惠政策（含其他優(yōu)惠政策）的對象應(yīng)具備的條件,以及享受優(yōu)惠政策后應(yīng)達到的目標(biāo)。2O

　　2.4 增加財政投入和銀行信貸，加速RE技術(shù)的進步和國產(chǎn)化。在這方面，美同等先進國家已先行一步，注入了數(shù)１０億美元的研究、開發(fā)和示范推廣經(jīng)費。中國RE技術(shù)基礎(chǔ)薄，國產(chǎn)化能力低。要大模地發(fā)展風(fēng)力發(fā)電、光伏發(fā)電和生物質(zhì)能的高效利用，某些關(guān)鍵技術(shù)的攻關(guān)和國產(chǎn)化是不可缺少的。結(jié)合中同的條件和需要，建議設(shè)立以下扶持政策：G~K

　�。�1）增加ＲＥ技術(shù)攻關(guān)和國產(chǎn)化資金，其財政撥款應(yīng)隨國民經(jīng)濟的快速發(fā)展而成倍增加； ~9`M
　�。�2）將RE技術(shù)列入國家基本建設(shè)和技術(shù)改造投資的重點扶持計劃；Q!
　　（3）設(shè)立專用于RＥ技術(shù)的信貸資金，其中貼息貸款應(yīng)在目前每年用于農(nóng)村能源利可再生能源技術(shù)開發(fā)貸款１.２億元的基礎(chǔ)上有所增加；5T[;{Z
　�。�4）凡利用國產(chǎn)設(shè)備興建的可再生能源企業(yè)，可以優(yōu)先得到國家政策銀行的優(yōu)惠貸款或貼息的支持；p
　�。�5）凡使用國產(chǎn)可再生能源設(shè)備或零部件的企可免征或形成固定資產(chǎn)稅，以降低國產(chǎn)可再生能源設(shè)備的造價，擴大市場銷路，促進國產(chǎn)化。DI&Kp
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　　2.5 創(chuàng)新機制，逐步在可再生能源技術(shù)發(fā)展過程中（即包括研究開發(fā)，試點示范和商業(yè)化運行的各個階段中）推行公開招標(biāo)、公平競爭的運行機制，其中應(yīng)特別注意鼓勵和動員工業(yè)界的積極參與和投入實行費用共出、風(fēng)險共擔(dān)、利益同亨的合作機制。 1

　　2.6 擴大宣傳教育，提高全民（尤其是省、市、區(qū)級政府官員和企業(yè)家）的環(huán)境意識，增強其參與可再生能源研究開發(fā)的能力和投資熱情及主動性。應(yīng)將可再生能源的宣傳、教育和培訓(xùn)列入各級政府主管可再生能源部門的工作計劃．配備經(jīng)費，切切實實地開展起來并堅持下去。

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