加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管與深化財政改革

[摘要]在國資委組建和今后的實(shí)踐中，必須明確國資委的定位。國資委是政府直屬的特設(shè)機(jī)構(gòu)，不承擔(dān)一般政府行政部門的社會公共管理職能。國資委受政府委托、代表政府履行出資人職責(zé)，扮演的是企業(yè)中國有資產(chǎn)“老板”的角色。在職責(zé)界定上，要明確國資委必須在法律的框架內(nèi)履行出資人職責(zé)，以股東方式行使權(quán)利，它不應(yīng)該也沒有權(quán)力用行政手段和方式管理企業(yè)。出資人到位的實(shí)質(zhì)就是股東權(quán)利到位。建立獨(dú)立的國有資產(chǎn)管理、營運(yùn)和監(jiān)督體系，將國有資產(chǎn)管理從財政職能中逐步分離出來，納入不同的管理范疇，由不同的機(jī)構(gòu)去實(shí)施，是規(guī)渡緇嶂饕迨諧【?孟鹿?兇什?芾磧氬普??吖叵檔淖羆蜒≡瘛?br>
一、加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管關(guān)鍵在于完善出資人制度，從制度上切實(shí)保證出資人到位，維護(hù)所有者權(quán)益
國有資產(chǎn)監(jiān)督管理新體制最基本的一點(diǎn)，就是成立統(tǒng)一履行出資人職責(zé)的國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。這不是把原來各部門管理國有企業(yè)的機(jī)構(gòu)、職能和管理手段簡單地合并，而是要實(shí)現(xiàn)從直接管理國有企業(yè)向履行出資人職責(zé)、注重國有資產(chǎn)運(yùn)行效益的根本轉(zhuǎn)變。
這就要求建立和完善管資產(chǎn)與管人、管事相統(tǒng)一的國有資產(chǎn)出資人制度。國有資產(chǎn)出資人制度是一系列制度安排的有機(jī)集合，包括投資決策制度、資本投入產(chǎn)出制度、經(jīng)營者選拔任用制度、收入分配制度、考核評價制度、公司法人治理結(jié)構(gòu)、監(jiān)督管理制度等等。因此，國資委必須在職能界定、人員構(gòu)成、決策機(jī)制、議事方法、管理方法、運(yùn)行規(guī)則、法律制定等方面，進(jìn)行全面的制度創(chuàng)新。
（一）從組織制度上保證國資委管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合。
在國資委組建和今后的實(shí)踐中，必須明確國資委的定位。國資委是政府直屬的特設(shè)機(jī)構(gòu)，不承擔(dān)一般政府行政部門的社會公共管理職能。國資委受政府委托、代表政府履行出資人職責(zé)，扮演的是企業(yè)中國有資產(chǎn)“老板”的角色。
在職責(zé)界定上，要明確國資委必須在法律的框架內(nèi)履行出資人職責(zé)，以股東方式行使權(quán)利，它不應(yīng)該也沒有權(quán)力用行政手段和方式管理企業(yè)。出資人到位的實(shí)質(zhì)就是股東權(quán)利到位。股東權(quán)利的行使，《公司法》有明確清楚的規(guī)定，當(dāng)國資委履行國有股東權(quán)利時，也要按照同股同權(quán)的原理，享有資產(chǎn)受益、重大決策和選擇管理者等出資人權(quán)益。
（二）從內(nèi)部管理制度上促使國資委權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一落到實(shí)處。
首先，在工作人員選聘方面，不能再單純沿用以往的行政手段和行政方式。要強(qiáng)調(diào)專業(yè)性、技術(shù)性和社會性的特征，實(shí)行符合市場經(jīng)濟(jì)要求的人員選聘制度。其次，在議事規(guī)則上，不能照抄照搬現(xiàn)在行政部門的“議決制”，應(yīng)當(dāng)引入和實(shí)行“票決制”，像董事會議事決策一樣，建立和完善一人一票、投票表決、記錄在案的議事規(guī)則，實(shí)行權(quán)利與責(zé)任一致的個人責(zé)任追究制度，保證其科學(xué)合理行使出資人職責(zé)。另外，在薪酬制度上，國資委不是政府行政部門，其工作人員不是公務(wù)員，可以采用更為靈活的薪酬制度。除了加強(qiáng)監(jiān)督約束，也要給予足夠的激勵，其自身的新酬也要與履行出資人職責(zé)的情況掛鉤。
（三）建立監(jiān)督監(jiān)管者的制度。
國資委是受政府委托行使國有資產(chǎn)出資人職責(zé)的代理人，因此，必須對國資委進(jìn)行有效的監(jiān)督，避免國資委失去監(jiān)督而濫用權(quán)力。
對國資委的監(jiān)督，一方面來自人民代表大會。全國人民代表大會和地方人民代表大會可以對同級的國資委運(yùn)作情況進(jìn)行監(jiān)督，主要通過立法形式，比如制定并頒布《國有資產(chǎn)法》，通過該法規(guī)定國資委的權(quán)利和義務(wù)。另一方面來自政府，這是現(xiàn)階段監(jiān)督的主要方面。主要的監(jiān)督方式，應(yīng)該是政府各部門各盡監(jiān)督之責(zé)，特別是可以考慮委派國家審計機(jī)關(guān)，對國資委的監(jiān)督管理進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計。
二、國有資產(chǎn)監(jiān)督管理新體制對財政改革和發(fā)展的影響
在 1992年確立了建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)后，就逐步明確了財政體制改革的目標(biāo)是建立公共財政體制。但在實(shí)踐中，從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型財政向公共服務(wù)型財政轉(zhuǎn)變離改革目標(biāo)還有很大差距。這與國有資產(chǎn)管理體制改革滯后、國有資產(chǎn)管理與財政的關(guān)系還沒有理順有很大的關(guān)系。十六大、十六屆三中全會所確定的國有資產(chǎn)管理體制改革和財政體制改革，將會從根本上加快公共財政體制的建立。
（一）國有資產(chǎn)管理新體制要求國有資產(chǎn)營運(yùn)獨(dú)立于政府公共財政，真正實(shí)現(xiàn)稅利分流、分管、分用。
國有資產(chǎn)營運(yùn)（這里主要指的是經(jīng)營性國有資產(chǎn)，也就是國有資本）究竟要不要獨(dú)立干財政，在財政理論上一直是一個存在爭議的問題。對財政的本質(zhì)理解認(rèn)識不同，對這個問題的回答也不同。持財政國家分配論的認(rèn)為，財政的本質(zhì)是以國家為主體的分配關(guān)系。因此，財政與國有資產(chǎn)管理是整體與局部、主體與“兩翼”的關(guān)系（其中另一翼是稅收），不應(yīng)該將國有資產(chǎn)營運(yùn)從財政中分離出去，影響財政的完整性。持公共財政論觀點(diǎn)的則一般主張：國有資產(chǎn)管理與財政是兩個性質(zhì)不間的經(jīng)濟(jì)范疇，政府作為社會管理者和國有資產(chǎn)所有者的目標(biāo)是不同的，有時會發(fā)生沖突，很難由同一部門（如財政）來同時實(shí)現(xiàn)。
在計劃經(jīng)濟(jì)時期，國家財政統(tǒng)收統(tǒng)支，政府幾乎統(tǒng)攬了一切經(jīng)濟(jì)活動。國有企業(yè)就是執(zhí)行國家計劃的一個生產(chǎn)車間，國有企業(yè)與政府財政活動密不可分。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入進(jìn)行和國企改革的不斷推進(jìn)，國有企業(yè)與財政的關(guān)系也在不斷地調(diào)整。1987年開始了稅利分流的試點(diǎn)工作，并于1988年成立專門管理國有資產(chǎn)的職能機(jī)構(gòu)--國有資產(chǎn)管理局。但是各級國資局被設(shè)置為各級財政部門的下屬職能機(jī)構(gòu)，這仍然是將國有資產(chǎn)營運(yùn)作為政府財政整體職能的一個組成部分來看待。由于在制度設(shè)計上沒有將國有資產(chǎn)營運(yùn)從財政中獨(dú)立出來，所以就沒能真正做到“稅利分流、分管、分用”，不可避免地產(chǎn)生了諸如混淆稅收和國有資產(chǎn)收益的界限，財政資金與國有資本金之間的相互擠占等問題。這是造成國有資產(chǎn)運(yùn)營效率低下和流失嚴(yán)重的重要制度原因。
理論上對財政本質(zhì)及職能認(rèn)識的不斷深入，實(shí)踐中國企改革的不斷深化，使我們清醒地認(rèn)識到，政府公共管理職能和國有資產(chǎn)出資人職能確實(shí)是兩種性質(zhì)不同的活動，其活動范圍、管理目標(biāo)、管理方式和績效評價機(jī)制都是不同的。前者的主要目標(biāo)是社會效益，作用于市場失效的范圍；后者的主要目標(biāo)是經(jīng)濟(jì)效益，是一種市場行為。因此，建立獨(dú)立的國有資產(chǎn)管理、營運(yùn)和監(jiān)督體系，將國有資產(chǎn)管理從財政職能中逐步分離出來，納入不同的管理范疇，由不同的機(jī)構(gòu)去實(shí)施，是規(guī)范社會主義市場經(jīng)濟(jì)下國有資產(chǎn)管理與財政二者關(guān)系的最佳選擇。
在新的國有資產(chǎn)管理體制下，相應(yīng)地財政與國有企業(yè)的關(guān)系也要發(fā)生變化，國有企業(yè)與財政就是規(guī)范的稅收法律關(guān)系。即使政府財政要對其進(jìn)行支持，也是依據(jù)國家宏觀調(diào)控和產(chǎn)業(yè)政策對所有企業(yè)一視同仁，而不是因?yàn)樗�有制性質(zhì)的不同就區(qū)別對待。
（二）國有資產(chǎn)監(jiān)管新體制對財政收入的影響。
毫無疑問，在新的國有資產(chǎn)管理體制下國有企業(yè)與其他性質(zhì)的企業(yè)一樣，也必須依法納稅。雖然，將來國有經(jīng)濟(jì)主要發(fā)揮的是控制力、影響力、帶動力，不一定作為國家稅收收入的主要來源，但就現(xiàn)階段而言，國有企業(yè)稅收收入仍然是國家財政收入的重要來源，占了近 5 0％。國有或國有控股大中型骨干企業(yè)的發(fā)展，仍然是財源建設(shè)的關(guān)鍵。但在新的體制下，要改變財源建設(shè)的思路，政府一般不應(yīng)再通過新辦競爭性領(lǐng)域的國企納稅大戶來獲取財源。財政主要是滿足公共需要，通過為各類經(jīng)濟(jì)活動主體服務(wù)和創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境，提高它們

的經(jīng)營績效來增加財政收入。
經(jīng)營性國有資產(chǎn)交由國資委后，一個新的問題是這些國有企業(yè)經(jīng)營的利潤應(yīng)如何處置，是繼續(xù)留給國有企業(yè)，還是上交給財政部或者充實(shí)到社�；�金中，還是上交給國資委。
1994年實(shí)行分稅制改革后，國家暫時沒有要求國有企業(yè)上交國有資產(chǎn)收益。當(dāng)時的目的主要是“放水養(yǎng)魚”，減輕國有企業(yè)負(fù)擔(dān)，促進(jìn)國有企業(yè)的改革和發(fā)展。但在實(shí)踐中，由于各個國企情況不同，苦樂不均，造成了分配秩序的混亂。特別是一些壟斷行業(yè)收入過高，使得收入分配關(guān)系更加難以理順。究其原因就在于國有資產(chǎn)出資人缺位，國有資產(chǎn)的收益權(quán)誰來行使是不清楚的。一方面，國家基本放棄了國有資產(chǎn)經(jīng)營收益，沒有收取投資回報。這部分收益變成了國有企業(yè)內(nèi)部職工的福利。另一方面，一些行業(yè)主管部門采用各種方式，如征收行政管理費(fèi)用、攤派等方式占用國有企業(yè)的這部分收益，實(shí)際上將出資人的權(quán)力扭曲了。行業(yè)主管部門作為政府的行政部門，其辦公事業(yè)經(jīng)費(fèi)已經(jīng)納入了財政預(yù)算，沒有資格作為出資人向企業(yè)行使收益權(quán)。
筆者認(rèn)為，既然新體制已經(jīng)明確了由國資委統(tǒng)一履行出資人職責(zé)，那么國有資產(chǎn)的收益權(quán)就應(yīng)該交由國資委。出資人進(jìn)行投資就是為了獲取投資回報，這是出資人天經(jīng)地義的權(quán)力�！豆�司法》很明確地規(guī)定了出資人享有受益權(quán)。國資委應(yīng)該享有它所占有的那部分國有股權(quán)所應(yīng)得的收益的處置權(quán)。這部分收益如何使用，是用來給國有股東分紅，還是繼續(xù)用于投資，都應(yīng)該由國資委來擬定。當(dāng)然，由于國資委并不是真正的出資人，只是受政府委托行使出資人職責(zé)，因此它對收益權(quán)的行使要經(jīng)過法定程序，主要應(yīng)該通過編制和執(zhí)行國有資本經(jīng)營預(yù)算來實(shí)現(xiàn)。
（三）國有資產(chǎn)監(jiān)管新體制對財政支出的影響。
在新的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制下，國有資產(chǎn)出資人職責(zé)由國資委行使了，那么財政就應(yīng)該主要為政府“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)”職能的履行提供財力保證。財政支出要圍繞這個目標(biāo)，從“越位”的領(lǐng)域退出來，進(jìn)入“缺位”的領(lǐng)域。財政支出安排的重點(diǎn)是滿足社會公共需要，提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。改變過去財政支出多用來建立、補(bǔ)貼和扶持一般競爭性領(lǐng)域的國有企業(yè)，而使國防、基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施、社會服務(wù)等公共需要得不到滿足（農(nóng)村義務(wù)教育、SARS都是典型的例子）。
現(xiàn)在的突出問題是對一般競爭性領(lǐng)域，財政還要不要投入。從原則上講，財政的目標(biāo)既然是滿足社會公共需要，就應(yīng)嚴(yán)格限制政府公共預(yù)算資金投向贏利性項(xiàng)目。財政支出不應(yīng)該再投資建立新的競爭性領(lǐng)域的國有企業(yè)，原則上不與民爭利。但是，也要正視現(xiàn)實(shí)情況，充分考慮目前在一般競爭性領(lǐng)域存在著大量國有企業(yè)和國有資產(chǎn)的現(xiàn)實(shí)。2002年分布在一般競爭性行業(yè)的國有資產(chǎn)總量為26809．8億元，占全部國有工商企業(yè)占用國有資產(chǎn)的40．9％。雖然，這些國有資產(chǎn)的營運(yùn)應(yīng)該納入市場運(yùn)作，在市場經(jīng)濟(jì)中優(yōu)勝劣汰，不應(yīng)該再占用公共資源。但是這些國有企業(yè)是傳統(tǒng)體制的產(chǎn)物，有許多歷史遺留問題是國家應(yīng)該支付的改革成本，完全不管不顧、甩包袱既不合理也不現(xiàn)實(shí)。因此，財政還要對這些一般競爭性領(lǐng)域的國有企業(yè)有一些支持。但是，筆者認(rèn)為這種財政支持應(yīng)該立足于解決歷史遺留問題、支付轉(zhuǎn)軌成本，幫助其順利改制來安排財政支出，給予財政支持。比如，國有企業(yè)主輔分流改制中，如果破產(chǎn)企業(yè)的財產(chǎn)全部賣掉都安置不了富余人員，財政應(yīng)該將差額補(bǔ)上。再比如各地國有資產(chǎn)數(shù)量與質(zhì)量差異很大，新體制下可能發(fā)生苦樂不均問題，需由中央統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，尤其是中央財政應(yīng)加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付力度。
這方面目前還有一個突出的問題就是老職工社會保障基金欠賬問題。估計目前國家的這部分隱性負(fù)債約為2萬億元。如此巨大的數(shù)額，、單靠財政支出是無法解決的。在新的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制建立后，國有產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)程將會大大加快，特別是新的國有資產(chǎn)管理體制賦予了地方政府對一部分國有資產(chǎn)的處置權(quán)，很多地方都已經(jīng)明確規(guī)劃了幾年內(nèi)國有資本退出的目標(biāo)。因此，如果不盡快明確國有產(chǎn)權(quán)退出后這筆資金的去向問題，由各地自行處理，既不利于建立統(tǒng)一的社會保障體系，也可能造成不會再有足夠資源來處理對老職工的社會保障隱性債務(wù)問題，這將給未來留下巨大的金融風(fēng)險和妨礙社會安定。
三、從綜合財政預(yù)算中分離出國有資本經(jīng)營預(yù)算，實(shí)現(xiàn)“稅養(yǎng)國家財政，利活國有經(jīng)濟(jì)”，從制度上理順國有資產(chǎn)管理與財政的關(guān)系
建立國有資本經(jīng)營預(yù)算的必要性，財經(jīng)界很早就認(rèn)識到了。黨的十四屆三中全會根據(jù)改革實(shí)踐的要求，明確提出了：“改革和規(guī)范復(fù)式預(yù)算制度，建立政府公共預(yù)算和國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算�！钡�當(dāng)時還主要是從財政體制改革的角度將兩種預(yù)算分開，希望建立一種滿足政府既是社會經(jīng)濟(jì)管理者又是國有資產(chǎn)出資人的財政制度，還沒有完全意識到從制度設(shè)計上將兩種職能徹底分開的必要性。
國有資本經(jīng)營預(yù)算是對經(jīng)營性國有資產(chǎn)的收支進(jìn)行的預(yù)算。國有資本經(jīng)營預(yù)算不同于公共財政預(yù)算，準(zhǔn)確地說屬于財務(wù)預(yù)算的范疇。公共財政預(yù)算資金表現(xiàn)為一收一支，平衡使用，追求社會效益；國有資本預(yù)算資金表現(xiàn)為周轉(zhuǎn)循環(huán)，保值增值，追求經(jīng)濟(jì)效益。建立獨(dú)立運(yùn)行的國有資本經(jīng)營預(yù)算，將使國有資本的投資得利、收益分配，以及再投資，形成獨(dú)立的運(yùn)轉(zhuǎn)體系，形成國有資本將本求利、有效運(yùn)轉(zhuǎn)的機(jī)制，從而進(jìn)一步落實(shí)稅收和利潤的分收、分管和分用工作。因此，在新的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制下，要理順國有資產(chǎn)管理與財政的關(guān)系，重要的途徑之一就是創(chuàng)新國家預(yù)算體制，將各級政府預(yù)算由原有的經(jīng)常性預(yù)算和建設(shè)性預(yù)算改為政府公共預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算和其他預(yù)算。對政府以不同身份進(jìn)行的收支活動加以區(qū)分，反映不同性質(zhì)預(yù)算資金的來源和使用情況，對于不同的預(yù)算資金采取不同的管理辦法。
以組建國資委為重點(diǎn)的國有資產(chǎn)管理新體制的初步建立，為國有資本經(jīng)營預(yù)算的建立提供了組織基礎(chǔ)和權(quán)力保障。黨的十六屆三中全會的《決定》又一次明確提出：“建立國有資本經(jīng)營預(yù)算制度和企業(yè)經(jīng)營業(yè)績考核體系�！痹谛麦w制下，國資委是受政府委托履行國有資產(chǎn)出資人的機(jī)構(gòu)，編制資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算是出資人應(yīng)該享有的權(quán)利。編制預(yù)算可以起到明確目標(biāo)、協(xié)調(diào)工作和便于事后考核評價業(yè)績的作用。編制國有資本經(jīng)營預(yù)算，能夠全面反映國有資本經(jīng)營收支狀況，是對國有資本營運(yùn)情況進(jìn)行評價考核的重要手段，是市場經(jīng)濟(jì)條件下實(shí)現(xiàn)出資人職責(zé)、確保出資人到位的重要方式。通過預(yù)算的形式對所出資企業(yè)的財務(wù)行為進(jìn)行約束和控制，避免了沿用過去用行政命令干預(yù)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的弊病，有利于完善公司的法人治理結(jié)構(gòu)。
在具體操作時，國有資本經(jīng)營預(yù)算的制定和執(zhí)行要按照市場機(jī)制來進(jìn)行，應(yīng)該根據(jù)財務(wù)運(yùn)行的規(guī)律和財務(wù)的原則編制。當(dāng)然，國有資本經(jīng)營預(yù)算不同于一般的企業(yè)財務(wù)預(yù)算可以根據(jù)需要自由編制，應(yīng)該建立統(tǒng)一的國有資產(chǎn)預(yù)算的格式和程序，大力提高預(yù)算的透明度，主要是做到預(yù)算細(xì)化和信息公開。國有資產(chǎn)的收益預(yù)算草案和決算草案，由相應(yīng)的國資委編制，于每年的第一季度報同級政府審查批準(zhǔn)。經(jīng)審議后，由國資委組織實(shí)施。國資委應(yīng)向同級政府報告上一年度的國有資產(chǎn)預(yù)算執(zhí)行情況，接受政府的監(jiān)督；政府應(yīng)于每年的第一季度向同級人民代表大會或其常務(wù)委員會報告上一年度的國有資產(chǎn)收益預(yù)算執(zhí)行情況，接受人大的監(jiān)督。
進(jìn)一步完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制是新世紀(jì)新階段每一個改革工作者面臨的新挑戰(zhàn)。舊體制遺留的深層矛盾，很大一部分集中在國有經(jīng)濟(jì)與財政領(lǐng)域。因此，深

化國有資產(chǎn)監(jiān)管體制和財政改革仍然任重道遠(yuǎn)。新的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制和財政管理體制如何有效運(yùn)作，還需要努力探索、不斷實(shí)踐。

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