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影響農(nóng)民收入增長的體制性障礙——政府與市場雙重失靈
內(nèi)容提要:農(nóng)民收入增長滯緩甚至負增長是困擾農(nóng)村發(fā)展的一大難題。影響農(nóng)民收入增長的原因很多，只有從政治體制、經(jīng)濟體制上才能找到根源。這種根源既有政府失靈，其表現(xiàn)是城鄉(xiāng)治理兩極化、財稅體制集中化、行政指導指令化、管理目標自利化、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農(nóng)場化；也有市場失靈，其表現(xiàn)是農(nóng)民收入有限性、“抓大放小”片面性、環(huán)境污染全面性；甚至還有政府與市場交叉失靈，其表現(xiàn)是土地產(chǎn)權(quán)殘缺性、村務(wù)管理失效性、社會保障滯后性、智力投資短缺性。也只有從體制上才能尋求解決農(nóng)民收增長問題的治本之策。
關(guān)鍵詞：農(nóng)民收入增長；體制性障礙；政府失靈；市場失靈
減輕農(nóng)民負擔，增加農(nóng)民收入是事關(guān)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的戰(zhàn)略性問題。關(guān)于增加農(nóng)民收入問題專家學者提出了很多“醫(yī)方”，各級政府也采取了許多措施。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)增長幅度和吸納農(nóng)村過剩勞動力的能力連年下滑，農(nóng)民收入更出現(xiàn)了連續(xù)負增長。造成這一狀況的一個重要原因是解決農(nóng)民收入問題的方法多局限于農(nóng)業(yè)內(nèi)部，采用的是諸如調(diào)整種植結(jié)構(gòu)等治標之策。筆者認為，增加農(nóng)民收入是一個系統(tǒng)工程，涉及“三農(nóng)”問題的根本，不是調(diào)整種植結(jié)構(gòu)這類方法所能解決得了的；只有從政治體制、經(jīng)濟體制上才能抓住影響農(nóng)民收入增長的根源，也才能找到解決農(nóng)民收入問題的治本之策。
一、 影響農(nóng)民收入增長的體制性障礙之一：政府失靈
政府是農(nóng)村公共事務(wù)的管理者，農(nóng)民收入增長問題與政府管理失靈的相關(guān)性非常大。
1．政府失靈的表現(xiàn)之一：城鄉(xiāng)治理的兩極化
要增加農(nóng)民收入不能僅從農(nóng)村這個小圈子來找方法，因為影響農(nóng)民收入增長的最根本的原因還不在農(nóng)村本身，而在城市，其中的關(guān)鍵在于農(nóng)村與城市發(fā)展的兩極化，即有關(guān)學者所概括的一種新的“一國兩制”：城鄉(xiāng)分割，一國兩策。（陸學藝，2001）客觀上，中國這個人均資源有限的農(nóng)業(yè)人口大國，建國初期在戰(zhàn)爭環(huán)境和沒有外部市場的壓力下，不得不追求重工業(yè)優(yōu)先的國家工業(yè)化，城市自然是國家發(fā)展的重心，也是國家重點保護的對象。逐步形成了包括“工農(nóng)差別”的城鄉(xiāng)對立的二元結(jié)構(gòu)，以農(nóng)村補城市，優(yōu)先發(fā)展城市。主要手段是工農(nóng)業(yè)剪刀差，城鄉(xiāng)戶籍兩種政策，“農(nóng)”與“非農(nóng)”界線分明。二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟運行中的體制約束及歧視性的政策，造成了城鄉(xiāng)收入的兩極化。
城鄉(xiāng)分治體制在經(jīng)濟發(fā)展平和的條件下，農(nóng)村向城市作出的是常規(guī)貢獻，而當經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)波動，國家首先犧牲的是農(nóng)民的利益，保住城市利益，此時農(nóng)民作出的犧牲更多。遠的如1957年大煉鋼鐵時，經(jīng)濟發(fā)展過熱很多農(nóng)民進入城市、進入工廠，成為“非農(nóng)”，但是在隨后的經(jīng)濟大調(diào)整中，首當其沖的就是這些農(nóng)民，這部分從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出去的農(nóng)民又被遣送回鄉(xiāng)，重當農(nóng)民；近的如1996年后，城市下崗職工增多，城市就業(yè)機會減少，為保護下崗職工人利益，各地再就業(yè)工程大多通過政策法規(guī)清退農(nóng)民工、臨時工，為下崗職工騰出崗位。國家這種政策選擇有其理由：城市穩(wěn)定關(guān)系全局，因為城市工人沒有土地、缺少生產(chǎn)資料，一旦這些人不穩(wěn)定，就會很快發(fā)生社會動亂。而農(nóng)民卻不同，農(nóng)民有可以活命的土地，犧牲了一些分農(nóng)民的利益，不會徹底影響到政局的不穩(wěn)，加上農(nóng)民生活的空間不象工人那樣集中，容易分化矛盾，不致造成尖銳的沖突，農(nóng)民勞動力過剩就不會像下崗職工那樣動輒到政府門口示威靜坐。
城鄉(xiāng)分治為城市工業(yè)化發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，但是，當工業(yè)化發(fā)展到一定程度，進一步犧牲農(nóng)民的利益，必然影響工業(yè)的發(fā)展。當前出現(xiàn)的通貨緊縮現(xiàn)象，就與農(nóng)民收入過低有關(guān)。在2000年初冬舉行的一次“農(nóng)民收入和消費增長論壇”上，中國經(jīng)濟研究中心主任林毅夫指出：增加農(nóng)民收入，對城市經(jīng)濟也會有促進作用。中國經(jīng)濟出現(xiàn)通貨緊縮的現(xiàn)象，主要指城市生產(chǎn)過剩，在廣大的農(nóng)村還是有市場的。因此，唯有農(nóng)村實現(xiàn)現(xiàn)代化才能促進中國工業(yè)的現(xiàn)代化。
現(xiàn)階段中國的農(nóng)村正在從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化現(xiàn)在正是需要工業(yè)進行反哺的時候了。即使農(nóng)業(yè)進入了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)階段，也需要工業(yè)來穩(wěn)定地反哺和保護。只有這樣，才能避開農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然風險、市場風險和體制風險。工業(yè)越發(fā)達，反哺的力度也就會越大。沿海一帶工業(yè)發(fā)展很快，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)發(fā)展快，反哺農(nóng)業(yè)的力度也就越大，農(nóng)民收入就能穩(wěn)步增長。
2．政府失靈的表現(xiàn)之二：財稅體制的集中化
自從1994年實行分稅制以來，中央財政和政府宏觀調(diào)控能力大大增強，中央對地方的控制也增強了。但是，分稅制主要規(guī)定中央政府與省一級政府之間的事權(quán)劃分，確定兩者之間的分稅范圍，卻沒有規(guī)定省以下政府之間的財權(quán)關(guān)系。分稅制實行的結(jié)果是省政府對地級市政府實行財政包干，地級市政府又與縣、區(qū)政府實行財政包干。這樣逐級包干，好的財源總是被上一級政府抓走，其結(jié)果是地級市以上各級政府的財政有保證，而縣鄉(xiāng)政府的財政常入不敷出，據(jù)有關(guān)資料顯示全國50-60%的縣政府和75%的鄉(xiāng)政府發(fā)工資都有問題。另一方面，由于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的后勁不足，盈利的企業(yè)很少，縣鄉(xiāng)吃皇糧的人很多，僧多粥少，加上財政收入不足，工資不到位、少發(fā)的現(xiàn)象比比皆是。可以想象，在一個連工資都難以有保證的地方，公務(wù)員實施行政行為的公正性能有多大的保證，根據(jù)管理學的常規(guī)，管理者的低成本往往導致管理效果的高成本。
財稅體制的集中化直接導致了縣鄉(xiāng)財政赤字。從稅收得不到足夠的錢，縣鄉(xiāng)政府以及村委會[①]在進行管理時出現(xiàn)如下政府失靈：
其一，縣鄉(xiāng)政府在進行政務(wù)活動時，常把創(chuàng)收當作第一位的要事來抓。公務(wù)員如果工資都發(fā)不出，行政權(quán)力就會向行政主體方面傾斜，政府決策往往在考慮公共事務(wù)管理時，滲入行政主體自身利益需求。因此，出現(xiàn)各種名目的亂攤派、亂集資、亂收費，就不足為奇了。而這些費用最終都落在了農(nóng)民的頭上，農(nóng)民收入有限，可負擔卻很重，農(nóng)民收入問題也就越發(fā)嚴重。
其二，農(nóng)村基層政府增加農(nóng)民負擔已為中央所明令禁止，農(nóng)民也在自覺地抵制，因此，政府靠增加農(nóng)民負擔來解決財政赤字越來越困難。沒錢怎么辦？政府不能關(guān)門，政府無法運轉(zhuǎn)社會也就無法正常運轉(zhuǎn)。因此，縣鄉(xiāng)政府以及村委會舉債發(fā)薪已成了普遍現(xiàn)象。有關(guān)資料統(tǒng)計：三農(nóng)負擔共計近20000億之巨，按6%利息計算，年需要利息1200億，就是貸款還款期平均放寬到十年還完，不再增加農(nóng)村集體貸款和借款，一年也需要平均還本付息近2600億。十年期間，分攤到每一個縣，平均每年需要還本付息一個億，平均到每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年要還本付息580萬元（周天勇，2001）。劉喜堂（2000）根據(jù)對全國81個農(nóng)民負擔檢測縣的調(diào)查，鄉(xiāng)均債務(wù)額達到1098.6萬元，均凈負債為708. 4萬元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府面臨破產(chǎn)。農(nóng)村基層政權(quán)的債務(wù)最終還是要靠征收農(nóng)民稅費來還。
3．政府失靈的表現(xiàn)之三：行政指導的指令化
政府干預經(jīng)濟是政府的一項重要的職能，而政府干預往往缺乏足夠的準確的信息。政府要有效地干預經(jīng)濟生活必須掌握全面準確的信息。就我國情形而言，由于信息渠道不暢通、信息技術(shù)手段的落后以及普遍存在的人為‘攙水分’等原因，政府要
及時地得到全面準確的經(jīng)濟信息更屬不易，且獲取信息所需要的高額成本，也限制了政府在這方面的努力（周明生、金太軍，2000）。
實施行政指導是農(nóng)村基層政府推行積極行政的一個重要手段，也是必不可少的。但是，農(nóng)村基層政府，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實施有效的行政指導，尤其是有關(guān)市場信息的行政指導卻是勉為其難。其原因：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的信息渠道并非總是暢通的，而且信息的來源單一，主要依靠上級政府提供；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難，很難擠出一定的費用來收集有關(guān)信息，而信息的獲取卻往往需要高額的成本；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)信息處理的人才匱乏，在我國大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)高層次的人才很少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有計算機也少，能利用互聯(lián)網(wǎng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)更少；四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺少收集信息的積極性，因政府行政是非盈利的，政府進行行政指導是政府的職責所在，而收集信息卻要高額的成本，這種成本是不應向使用者轉(zhuǎn)移的，因而制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)收集信息的積極性。
正是由于行政指導信息的獲取存在諸多困難，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政指導中領(lǐng)導“拍腦袋”決策的事時有發(fā)生。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導“拍腦袋”決策難保決策的失誤，而一旦失誤，損失只能由農(nóng)民獨自承擔，因為行政指導是不具有法律約束力的行為。按理說，農(nóng)民對于行政指導可采納也可不采納，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導往往為了推行其“規(guī)劃”，強制要農(nóng)民執(zhí)行行政指導，如強制種煙草、種果樹、種藥材等。在現(xiàn)階段，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理水平不高，行政指導往往變成行政指令，強制的行政指令直接妨礙了農(nóng)民經(jīng)營自主權(quán)，挫傷了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，影響了農(nóng)民投資的力度，最終影響到農(nóng)民收入的增長。
4．政府失靈的表現(xiàn)之四：管理目標的自利化
政府的管理目標和存在依據(jù)是為公共事務(wù)服務(wù)，提供公共物品（王廣正，1997）。但是，對于農(nóng)村基層政府來說，在提供公共服務(wù)的同時，也存在管理目標為自身利益服務(wù)的傾向。產(chǎn)生這種自利性的原因有：
其一，基層政府具有擴張行政權(quán)力的欲望�！昂苌儆腥四軌虻钟黾铀麄冏约旱挠绊懟驒�(quán)力的誘惑。政府也是如此。它們常常傾向于做的既多又長�！� （薩繆爾森、諾德豪斯，1992）各級地方政府常常想方設(shè)法建造漂亮的政府辦公大樓，購買高檔的小汽車，但是沒有借以計算這些項目的經(jīng)濟價值的損害報告，只要有地方人大的審議通過，或者黨委常委會、政府常委會集體通過，甚至由主要領(lǐng)導跟其它領(lǐng)導通通氣就行。每一位領(lǐng)導上任以后，總想“為官一任，造福一方”，總想有所建樹，這樣一方面可在群眾中樹口碑，另一方面為升遷做好準備，由此很多形象工程應運而生。更要命的是每一位領(lǐng)導的形象工程往往不同，前任領(lǐng)導的形象工程可能是種大棚蔬菜，后任領(lǐng)導的形象工程可能是種果樹，農(nóng)民的生產(chǎn)成了某些官員樹立政績的手段。農(nóng)民在政府行為中往往不知所措，種了挖，挖了再種的事并不少見，社會財富的損耗太大，農(nóng)民不堪重負。農(nóng)民收入的增長，缺乏長期的規(guī)劃，很難產(chǎn)生規(guī)模效應。
其二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)和人員膨脹的限制措施少。政府不以營利為目的，政府機構(gòu)的膨脹在缺少控制措施的前提下，有其必然性。政府以提供公共服務(wù)和公共物品為已任，公共物品越多，服務(wù)越周到，就說明政府是有效的政府，是為民的政府，但是，提供這些產(chǎn)品，政府也需要花成本，更需要大量的公務(wù)員去完成，人越多能辦的事當然就越有條件干好。所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于臃腫的機構(gòu)和龐大的公務(wù)員隊伍并非十分排斥。其次，在機構(gòu)改革過程中，上級政府可以將富余人員分流到下級政府或盈利的企業(yè)或事業(yè)單位，而到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級，再也無可分流的下級政府了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身人員就多，加上上級政府分流來的人員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中了大量的富余人員。再次，當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不景氣，大中專畢業(yè)生、轉(zhuǎn)業(yè)復員軍人，一個個削尖了腦袋往政府部門鉆，個個都想吃皇糧。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的這些富余人員個個都是“非農(nóng)”人員，又沒有土地可分給他們，改革要搞但又不可能不給他們活路。辦企業(yè)，現(xiàn)今的大環(huán)境并不好，沒幾個人再敢下海。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府吃皇糧的人太多，在稅源不足的情況下，財政成了吃飯的財政，甚至連飯都吃不飽。一個連飯都吃不飽的政府僅靠政府自律而不向農(nóng)民伸手是不可能的，這就是我國絕大數(shù)農(nóng)村政府的現(xiàn)狀，農(nóng)村基層政府管理目標的自利化有其存在的社會根源。政府變?yōu)闉樽约悍⻊?wù)，使政府管理失靈。農(nóng)民負擔加重，相對來說收入就減少了。
5．政府失靈的表現(xiàn)之五：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的農(nóng)場化
不管是行政指導的指令化引起政府失靈，還是管理目標的自利化引起政府失靈，兩者都在不同程度上涉及到了政府對于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展應當充當什么樣的角色的問題，也就是“農(nóng)村政治發(fā)展問題”（黨國英，2000）。
農(nóng)村政治發(fā)展問題的實質(zhì)是政府在對待農(nóng)村問題上，是由政府來指導發(fā)展，還是由農(nóng)民自主發(fā)展，也就是說農(nóng)村的發(fā)展權(quán)是掌握在政府手里，還是掌握在農(nóng)民手里。理論界對于政企問題談得很多，同時也認同政企必須分開，但是對于農(nóng)村中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)業(yè)的關(guān)系（以下簡稱“政農(nóng)關(guān)系”）卻很少涉及，似乎“政農(nóng)關(guān)系”已經(jīng)很清楚了，好像只有按家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制（現(xiàn)改稱為“家庭承包制”）辦就行了。其實，“政農(nóng)關(guān)系”并未真正解決。由于理論上缺少對“政農(nóng)關(guān)系”的全面的權(quán)威性的闡述，在對待“政農(nóng)關(guān)系”上，作為擁有行政權(quán)力的政府在“政農(nóng)關(guān)系”上具有優(yōu)益性，他們往往把農(nóng)村的發(fā)展權(quán)片面地理解為“政府發(fā)展權(quán)”，并濫用這種權(quán)力，把農(nóng)村變成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“農(nóng)場”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接組織經(jīng)濟的動力和措施大大加強，政府干預農(nóng)村經(jīng)濟的力量非常強大，在“調(diào)整農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)”的口號下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府大力推行小圈子內(nèi)的“小計劃經(jīng)濟”。農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)難以得到保證，個別農(nóng)民自覺抵制這種行為，但對于擁有行政權(quán)力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說，往往力不從心，有時還會被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府穿小鞋（比如在承包土地或承包其他生產(chǎn)資料時被剝奪承包權(quán)）。個別地方農(nóng)民由于反對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的農(nóng)場化，遭到專政工具的制裁，有的農(nóng)民甚至遭到槍殺（如海南一農(nóng)民由于不愿出讓承包地，被一副鎮(zhèn)長下令當街槍殺）。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農(nóng)場化受害的是農(nóng)民，因為在這種農(nóng)場化過程中，政府是不承擔任何風險的，農(nóng)場化經(jīng)營中出現(xiàn)的風險全部由農(nóng)民承擔。有了風險，農(nóng)民可能會傾家蕩產(chǎn)，很快貧困下去，而政府卻旱澇保收。有了成績，政府就來摘果“據(jù)實收取”各種稅費。正是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這種農(nóng)場化管理，許多農(nóng)民背井離鄉(xiāng)到城里去找活路，有的農(nóng)民干脆就讓土地拋荒，增長農(nóng)民收入也就無從談起了。
二、 影響農(nóng)民收入增長的體制性障礙之二：市場失靈
雖然市場機制在資源配置中起基礎(chǔ)性作用，但是市場有其自身所固有的矛盾無法克服，這就是經(jīng)濟學中所說的“市場失靈”，市場失靈既可由市場本身不足引起（如壟斷和外部經(jīng)濟效果），也可由市場經(jīng)濟體制的不完善引起。對于處于自然經(jīng)濟占據(jù)很重要地位而商品經(jīng)濟剛剛起步的中國農(nóng)村來說，市場失靈的程度是很深的。
1．市場失靈的表現(xiàn)之一：農(nóng)業(yè)收入的有限性
根據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計數(shù)字顯示：1978—1984年，我國農(nóng)民人均純收入增長平均為13.4％，為增長速度最快年份；1994—1996年，年均增收300元，為數(shù)額最高年份。自1996年我國農(nóng)民人均純收入在取得比上年增長９％的增幅后，便進入了急
轉(zhuǎn)直下的階段；1997年農(nóng)村居民人均純收入僅比上年增長4.6％，增速比上年下降了4.4個百分點；1998年農(nóng)民人均純收入增長4.3％，增速又比上年下降0.3個百分點；1999年增速又回落到3.8％；[②] 2000年增速進一步降至1.9%。[③]至2001年農(nóng)民收長才緩步增長到4%。（沈路濤，2002）農(nóng)民收入中的主體部分是農(nóng)業(yè)收入，農(nóng)業(yè)收入占農(nóng)民收入比重的52%。1978年—1984年農(nóng)民收入增長最快的原因是當時市場上糧食短缺，而改革解放了農(nóng)民，糧食產(chǎn)量大增，因而農(nóng)民收入也就增加了。1994—1996年農(nóng)民收入增收額最大，主要得益于政府的采用保護價格收購，由政府的強制力量引起農(nóng)產(chǎn)價格增長，實現(xiàn)農(nóng)民收入的增加。2001年農(nóng)民收入緩步增長的一個重要原因是費改稅后，農(nóng)民負擔減少20%以上。但是，隨著農(nóng)村改革的進一步深入，靠政策推動收入增長的空間越來越小了。隨著市場經(jīng)濟體制的逐步建立，農(nóng)民收入必然靠市場來調(diào)節(jié)。
可是，在我國現(xiàn)階段，市場調(diào)節(jié)農(nóng)民收入的空間已很少。因為我國是一個農(nóng)業(yè)大國，80%以上的人口是農(nóng)民，70%以上的人口從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。農(nóng)產(chǎn)品的自給率特別高，70%以上的農(nóng)產(chǎn)品由農(nóng)民自己消費，農(nóng)產(chǎn)品的商品率不到30%。農(nóng)產(chǎn)品的價格下降，農(nóng)民收入減少，按一般的市場規(guī)律，市場將引導農(nóng)民將生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)移到有利可圖的產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)資源的優(yōu)化。在中國，市場的這種調(diào)節(jié)作用是不可能實現(xiàn)的，中國的農(nóng)民不可能一個個都不生產(chǎn)糧食、不搞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的轉(zhuǎn)移和中國農(nóng)業(yè)人口的轉(zhuǎn)移面臨著一道道難關(guān)，能轉(zhuǎn)移的只有少數(shù)。在市場的調(diào)節(jié)下，中國農(nóng)民“適應”的方法是不讓產(chǎn)品走向市場。賣糧難，農(nóng)民就會不賣，對付增產(chǎn)不增收的方法是不賣糧，減少農(nóng)產(chǎn)的商品率。農(nóng)民退出市場，加劇了農(nóng)業(yè)的自然經(jīng)濟程度，市場的調(diào)節(jié)功能進一步萎縮。農(nóng)民增收的可能性也就隨之減少。
而且，隨著加入WTO的進程深入，國外大量的價廉物美的農(nóng)產(chǎn)品將會進一步進入我國市場，進一步?jīng)_擊農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)產(chǎn)品價格上漲空間更小了，市場調(diào)節(jié)農(nóng)業(yè)的功能還會減小。在WTO規(guī)則下，對糧食實行保護價格收購的政策也無法繼續(xù)實行，農(nóng)民收入增長令人擔憂。
2．市場失靈的表現(xiàn)之二：“抓大放小”的片面性
“抓大放小”政策是政府針對國有大中企業(yè)改革提出的改革理論和措施，這一政策對于國有大型企業(yè)脫困起到了很好的作用，為我國的大型國有企業(yè)發(fā)展、增強競爭力奠定了基礎(chǔ)。但是，這一政策對于中小企業(yè)，特別是農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)沖擊很大，顯示了“抓大放小”政策的片面性。這一個政策放在全國政治、經(jīng)濟的全面改革大環(huán)境中來看，影響面很大，特別是對農(nóng)村小城鎮(zhèn)化和農(nóng)民人口的非農(nóng)化產(chǎn)生深刻影響。 從市場調(diào)節(jié)的角度來看，“任何經(jīng)濟實體的不斷擴大，收入（或利潤）的持續(xù)增長，都有賴于生產(chǎn)規(guī)模的不斷擴大，工業(yè)企業(yè)是這樣，農(nóng)戶也是這樣。所不同的是，隨著工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模的擴大，在工業(yè)領(lǐng)域就業(yè)的人口就會不斷增加，而要使農(nóng)戶生產(chǎn)規(guī)模擴大，卻必須減少農(nóng)業(yè)人口�！� （趙健、蔡宇平，1999）農(nóng)民收入可以用公式表式為：農(nóng)民收入=（農(nóng)業(yè)收入-+非農(nóng)收入—農(nóng)業(yè)稅費）/農(nóng)業(yè)人口。直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的絕對人口減少，農(nóng)戶生產(chǎn)規(guī)模才能擴大，農(nóng)民收入才會增長。這里涉及到兩個問題，一是農(nóng)業(yè)人口的非農(nóng)化，二是農(nóng)村發(fā)展的城鎮(zhèn)化。
建國以來農(nóng)業(yè)人口的非農(nóng)化發(fā)展的速度很慢，受城鄉(xiāng)治理體制兩極化的影響和制約。當前城鄉(xiāng)治理兩極化的改革正大步進行，全國各地都在興起戶籍居民化運動，正在逐步取消城鄉(xiāng)戶籍的差別，這又為農(nóng)村剩余人口的轉(zhuǎn)移創(chuàng)造了新的條件。農(nóng)業(yè)人口的轉(zhuǎn)移的前提應是農(nóng)村發(fā)展的城鎮(zhèn)化，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化應有大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就無城鎮(zhèn)化，第三產(chǎn)業(yè)在小城鎮(zhèn)沒有太大的市場需要。鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小企業(yè)是吸收就業(yè)最多的地方。經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律表明，越是大型企業(yè)，生產(chǎn)的現(xiàn)代化程度越高，吸納就業(yè)的機會反而減少。發(fā)展中小企業(yè)，鼓勵中小企業(yè)是國外解決就業(yè)、轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)人口最為重要的方法。我國“抓大放小”政策雖然在城市改革中起到了作用，但是對于農(nóng)業(yè)人口的轉(zhuǎn)移是不利的，也不利于農(nóng)村城鎮(zhèn)化的發(fā)展。因為從全局來看，中小企業(yè)更需要保護，沒有中小企業(yè)的發(fā)展，大型企業(yè)的發(fā)展就失去了支撐。當前“抓大放小”政策，限制了市場的調(diào)節(jié)功能，影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，阻礙了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模的擴大，制約著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品市場的發(fā)展，進而影響農(nóng)民收入的增長。
3．市場失靈的表現(xiàn)之三：環(huán)境污染的全面性 農(nóng)民生產(chǎn)和生存的環(huán)境全面污染是當前經(jīng)濟發(fā)展外部經(jīng)濟效果的表現(xiàn)�！爱斏a(chǎn)或消費對其他人產(chǎn)生附帶的成本或效益時，處部經(jīng)濟效果便發(fā)生了；就是說，成本或效益被加于其他人身上，然而施加這種影響的人卻沒有為此而付出代價。”（薩繆爾森、諾德豪斯，1992）農(nóng)民生產(chǎn)和生存的環(huán)境全面污染表現(xiàn)為外部經(jīng)濟的消極影響，即外部經(jīng)濟負效果。近年來這種負效果全面影響了農(nóng)業(yè)的發(fā)展，不僅影響到了農(nóng)民收入的增長，而且影響到了農(nóng)民的生存。環(huán)境全面污染主要原因可作如下分析：
一是由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展所造成的。傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模和產(chǎn)量都不大，隨著生產(chǎn)資料發(fā)生變化，化肥取代了農(nóng)家肥，殺蟲依賴農(nóng)藥�；�、農(nóng)藥的使用使農(nóng)業(yè)產(chǎn)量大大增加，但是使用化肥、農(nóng)藥一天天地破壞了環(huán)境。大量使用化肥，土地逐漸出現(xiàn)板結(jié)，土壤肥力下降，這是明顯的掠奪性開發(fā)。改革開放以來，農(nóng)村土地雖然承包后幾十年不變，而實際上農(nóng)民的土地時常在調(diào)整，土壤肥力下降后，農(nóng)民并不急于改善土壤，因為說不定過幾天又會調(diào)整結(jié)別人了。農(nóng)藥的使用雖然殺了害蟲，但也殺了無害的鳥獸蟲蛇，自然生態(tài)破壞嚴重，人類的生存環(huán)境受到嚴重的威脅。而且，大量使用農(nóng)藥后，農(nóng)產(chǎn)品食用的有害性增大，影響人們的消費信心。而這些，農(nóng)民在生產(chǎn)時是不會考慮的，這是經(jīng)濟的處部負效果的表現(xiàn)，靠市場來調(diào)節(jié)是做不到的。但是這種負效果，遲早會被反饋回農(nóng)業(yè)本身，因為土壤破壞農(nóng)民將來要花更大的成本來恢復，生態(tài)破壞直接影響生產(chǎn)產(chǎn)量，農(nóng)產(chǎn)品的可靠性令人懷疑影響農(nóng)產(chǎn)品的檔次和價格。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身造成的環(huán)境污染直接影響農(nóng)民收入，而且影響未來的農(nóng)業(yè)收入。
二是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)“五小”企業(yè)發(fā)展所造成的。在農(nóng)村改革開放之初，經(jīng)濟二元結(jié)構(gòu)體制制約了農(nóng)民向城市轉(zhuǎn)移，大量農(nóng)村剩余勞動力和其他生產(chǎn)要素不能向農(nóng)村以外的地區(qū)和部門轉(zhuǎn)移，農(nóng)民只有就地辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，摸索出一套“離土不離鄉(xiāng)，進廠不進城”的土辦法來辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，來發(fā)展農(nóng)村的工業(yè)化。在這種情況下發(fā)展起來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大多屬于“五小”企業(yè)，這些企業(yè)在改革之初，為農(nóng)村的發(fā)展，為農(nóng)民收入增長做出了貢獻�！拔逍 逼髽I(yè)的發(fā)展，實事求是地說，是“不得已而為之的一種做法，農(nóng)民為此付出了很大代價，國家和社會付出了很大的代價，環(huán)境和資源也付出了很大的代價�！保憣W藝，2001）“五小”企業(yè)極大地破壞了農(nóng)業(yè)的生態(tài)環(huán)境，現(xiàn)在人們已認識到不關(guān)停并轉(zhuǎn)是絕對不行了。但是，對于“五小”企業(yè)的關(guān)停并轉(zhuǎn)并不那么容易，主要原因是地方保護主義。“五小”企業(yè)雖然環(huán)境污染嚴重、能耗高，但對于一些不發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，可能是財政收入的支柱，關(guān)了“五小”企業(yè)，就斷了政府的財路。因此，一些地方的政府對于“五小”企業(yè)睜一只眼、閉一只眼，大會小會上報告說早
關(guān)了，而實際上還在生產(chǎn)�！拔逍 逼髽I(yè)雖然在一定程度上增加了農(nóng)民收入，但從長遠來看，破壞了農(nóng)民賴以生存的環(huán)境，直接破壞了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，許多地方農(nóng)民就是由于環(huán)境破壞無法生存，而不得不背井離鄉(xiāng)。
三是由于農(nóng)村盲目開發(fā)所創(chuàng)造的。農(nóng)民苦，農(nóng)村窮。窮苦的農(nóng)民大多找不到好的致富路，因此只能靠山吃山、靠水吃水，開發(fā)現(xiàn)有的有限資源是農(nóng)民能致富的捷徑。所在，從農(nóng)村改革開放以來，全國各地興起了開發(fā)自然資源的熱潮。資源是有限的，盲目開發(fā)引發(fā)了很多不利后果，主要表現(xiàn)為水災、旱災、沙漠化、環(huán)境污染、山體滑坡等，雖然有些農(nóng)民因此致富，但是自然環(huán)境破壞可能會使農(nóng)民在災害面前功盡棄。市場對于農(nóng)村的這種盲目開發(fā)表現(xiàn)出無能為力，農(nóng)民在眼前利益的驅(qū)使下，吃了子孫飯，斷了子孫的財路。
四是由于地方政府盲目引進所引進的。有些地方政府為了本地經(jīng)濟的發(fā)展，對于引進外資往往提供十分優(yōu)惠的條件，對于一些污染環(huán)境破壞生態(tài)的企業(yè)也不加限制，只注重引進的項目數(shù)和資金額，忽視環(huán)境保護，經(jīng)濟雖然在短期內(nèi)發(fā)展，而農(nóng)民生存的環(huán)境卻因此付出了沉重的代價。
三、影響農(nóng)民收入增長的體制性障礙之三：政府與市場交叉失靈
影響農(nóng)民收入增長的體制性障礙，不僅有單方面的政府失靈，也不僅有單方面的市場失靈，還是更嚴重的方面，即政府管理和市場調(diào)節(jié)同時失靈，這種交叉失靈，對于農(nóng)民收入的增長影響更大。
1．政府與市場交叉失靈的表現(xiàn)之一：土地產(chǎn)權(quán)的殘缺性
土地問題歷來是農(nóng)民問題的核心。新民主主義革命時期，毛澤東等人抓住了這個核心，提出了革命勝利后，將土地歸還給農(nóng)民，從而贏得了最廣大農(nóng)民的支持，實現(xiàn)了中國革命的勝利。十一屆三中全會以后，以鄧小平為核心的第三代領(lǐng)導人，對農(nóng)業(yè)進行改革的關(guān)鍵措施就是從農(nóng)民的土地改革開始的，實行農(nóng)民家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，很快將農(nóng)民從大集體中解放了出來。當前，“三農(nóng)”問題及其外在體現(xiàn)的農(nóng)民收入增長問題從根源上說，最終還是土地問題。
改革開放以來，我們總認為農(nóng)民的土地問題已經(jīng)完全解決了，而實際上土地問題（主要是土地的產(chǎn)權(quán)問題）并未從根子上解決。當前的土地產(chǎn)權(quán)制度是“土地的使用權(quán)歸農(nóng)民所有，并且長時間不變，其長處是農(nóng)民有高度的經(jīng)營自主權(quán)，成為長期使用最基本生產(chǎn)資料的市場主體，突破了政府干預下的高度集中計劃。” （陳文科，2001）現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)制度實際上是土地的使用權(quán)和所有權(quán)分離,農(nóng)民是擁有土地使用權(quán),那么相對而言,誰是土地的所有者呢?1982年憲法第十條第二款規(guī)定“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”由此可見，農(nóng)民的土地所有者是集體，代表這種所有權(quán)的主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會。這就出現(xiàn)了這樣一對矛盾：家庭承包制賴以存在的是土地，但土地卻不由農(nóng)民支配。這種權(quán)利的不配套，制度的殘缺，嚴重影響到了農(nóng)村經(jīng)濟和政治發(fā)展。
現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度引發(fā)了政府失靈。這種失靈主要表現(xiàn)：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會以產(chǎn)權(quán)的所有者身份通過各種名目（如三提五統(tǒng)）去收取“經(jīng)濟租”(Economic Rent )。馬克思認為，私有制下土地所有者會要求土所有權(quán)在經(jīng)濟上有所實現(xiàn)，這種實現(xiàn)的形式就是地租。社會主義條件下，土地的兩權(quán)分離，“土地集體所有權(quán)的代表——基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會有理由去要求這種實現(xiàn)，他們有權(quán)向土地的使用權(quán)的擁有者——農(nóng)民征收經(jīng)濟租”。（張岸元、白文波，2000）這種經(jīng)濟租的外在表現(xiàn)是“三提五統(tǒng)”，而“三提五統(tǒng)”的一些古怪名目實在是令人不敢恭維（如“民兵訓練費”，“基干民兵”早在十多年前就已銷聲匿跡了，再收費何理之有？），現(xiàn)在將各種費集中為稅，這部分稅其實質(zhì)還是“經(jīng)濟租”，而且是將這種經(jīng)濟租合法化、明確化。這種土地產(chǎn)權(quán)制度是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農(nóng)場化的基礎(chǔ)，也是“各級政府官員以國家權(quán)力為名侵害農(nóng)民利益的制度條件。例如50年代推行合作制——集體化，現(xiàn)在則是壟斷土地一級市場，這些都造成了慘重的制度成本代價。”[④]所有權(quán)缺失，使農(nóng)民在強大的行政權(quán)力面前無力抗拒，利益時常受損，農(nóng)民有限的收入經(jīng)常莫名其妙地被收走一部分。二是政府和村委會可以用法律手段從農(nóng)民手中合法或不合法地 “征用土地”，時常引發(fā)土地權(quán)屬之爭。土地是農(nóng)民生存的根本、收入的主要來源。農(nóng)民保不住自己的土地，就會引發(fā)上訪、圍攻政府等事件，惡化黨群關(guān)系，使政府無法實施治理，農(nóng)村社會穩(wěn)定也會成問題。三是土地資源的有限以及土地細分化，農(nóng)民調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)缺少內(nèi)在動力。諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者舒爾茨通過對發(fā)展中國的農(nóng)民進行考察后得出“農(nóng)民也是經(jīng)濟人”的結(jié)論。其含意是指農(nóng)民經(jīng)過世代耕耘，已經(jīng)對自己的土地資源實現(xiàn)了自認為最為理想的配置，僅靠內(nèi)在動力很難改變其種植的方式。要想產(chǎn)業(yè)化，實現(xiàn)增產(chǎn)又增收，必須要有外生變量的介入，如實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化，農(nóng)民種什么就能賣什么，而不是種什么，什么就賣不出去。 現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度也引發(fā)了市場失靈，主要表現(xiàn)為：一是土地逐漸福利化�，F(xiàn)行的土地分配是以自然村為基礎(chǔ)，以村在冊戶口為依據(jù)將土地分成若干等級，然后平均分給每一位農(nóng)民，這種做法的客觀結(jié)果是將土地福利化了。這種土地的分配方法造成農(nóng)戶土地十分分散，按土地的肥力將土地細分成一小塊一小塊，以達到絕對的“平均”。同時排除外來者的介入，土地只限于自然村之內(nèi)進行分配，未經(jīng)發(fā)包方同意承包方將土地轉(zhuǎn)讓外來者承包也不行。土地福利化使土地成為農(nóng)村社會保障的基礎(chǔ)，這對農(nóng)村社會的? 榷ㄊ嗆鼙匾?模??竅拗屏聳諧〉鶻詮δ埽?雇戀夭荒芴逑質(zhì)諧≡?頡！耙桓讎┟裨詼孕∶婊?戀亟?懈?質(zhì)保?綣???殺盡??找娣治齪螅?找婧芐∩踔臉殺敬笥謔找媯??突崢悸墻?戀氐某邪?ㄗ?貿(mào)鋈ィ?綣?戀氐某邪?ú輝市磣?茫??贍芫透紗嘟?戀嘏諄��！?nbsp;（蔡華，2000）土地的福利化，不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，也不利于農(nóng)民增收。二是土地經(jīng)營無法形成規(guī)模。農(nóng)民收入增長要靠土地的規(guī)�；a(chǎn)，由于土地面積是有限的，糧食增產(chǎn)也是有限的，因為一畝土地上總不能再“放衛(wèi)星”產(chǎn)出十萬斤糧食來，所以只有靠土地集中到某些種糧大戶手里，實現(xiàn)規(guī)�；�、現(xiàn)代化生產(chǎn)，通過降低成本來實現(xiàn)增收。現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)制度無法是按人口均分土地，而不是按生產(chǎn)能力來分配，這種分配方式與專業(yè)化社會化的大生產(chǎn)相沖突，無法實現(xiàn)大生產(chǎn)，分散的細小的土地不利于生產(chǎn)的集中，降低成本這條路走不通。三是土地不能作為生產(chǎn)要素進入市場，其它生產(chǎn)要素也無法進行農(nóng)業(yè)部門。農(nóng)村集體所有的土地不能作為生產(chǎn)要素計入農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)成本之中，也不能像其它生產(chǎn)要素一樣進入市場，反過來其它生產(chǎn)要素（如金融資本）進入農(nóng)業(yè)也受其影響，這種一來農(nóng)村倒像成了一個封閉的王國，封閉的狀態(tài)與市場經(jīng)濟格格不入，市場力量無法引導農(nóng)民增加收入。
2．政府與市場交叉失靈的表現(xiàn)之二：村務(wù)管理的失效性
村委會是村民自治組織，從其設(shè)置的目的來看是為了管理農(nóng)村公共事務(wù)，但是我國大多數(shù)村委會的職能趨向于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能在村的延伸，村委會在不同程度上成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村的執(zhí)行機構(gòu)，村委會的工作重點更多地放在收取農(nóng)村的各種稅費上，村委會成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的代言人，而
非代表村民，村委會的角色出現(xiàn)了錯位。這種角色錯位直接影響農(nóng)民收入增長，村委會成了農(nóng)民的相對面，而非利益共同體。 村務(wù)管理的失效一方面導致政府失靈。其一，從村委會方面分析，村委會應代表村民利益，管理村民的公共事務(wù)，這是其存在的理由，但是村委會由于職能的錯位未能很好地代表村民利益，當村民利益與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府利益出現(xiàn)沖突時，村委會往往站在政府一邊。由于村委會更多地與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府利益綁在一起，當村民要求村務(wù)公開、財務(wù)公開時，政府也難以代表村民、為村民說話。加上，村委會財務(wù)支出很大一部分就是招待鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部下鄉(xiāng)的費用，許多村委會財務(wù)虧損最為重要原因就是在“三提五統(tǒng)”未能足額收取時借債上交鄉(xiāng)鎮(zhèn)提留，所以村委會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更體現(xiàn)為利益的共同性。一個不能很好地代表村民利益的村委會，很難想象能真正管理農(nóng)村公共事務(wù)，這就是當前許多地方農(nóng)民對村委會的支持不高，甚至抵觸的主要原因。村委會失去了村民的支持，又失去了村民的制約，因此，即使村委會真的為村民做好事辦實事，有時也不為村民理解。在這種環(huán)境下，農(nóng)民減負和農(nóng)民公益事業(yè)的發(fā)展缺少能帶頭的組織力量。其二，從村委與村黨支部關(guān)系來看，村支部主政的局面非常普遍，村委會得聽村支部的。村務(wù)與黨務(wù)不分更加劇了政府失靈，因為村支部的活動村民無權(quán)干涉，[⑤]而村支書必須聽命于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委，否則村支書的位子就坐不穩(wěn)（金太軍，2000）。這種局面的存在，加劇了農(nóng)民與政府的權(quán)利失衡，農(nóng)民的利益難有保障。一旦賦稅過重，農(nóng)民無法實現(xiàn)利益保護，在生存遭受威脅或比較收益太低的情況，農(nóng)民寧可離鄉(xiāng)外出打工或盲流。村務(wù)管理的失效另一方面導致市場失靈。農(nóng)民收入增長，需要有更多的投入，但是土地產(chǎn)權(quán)制度阻礙了外在資本的流入，農(nóng)業(yè)投入只靠農(nóng)民自己投入。村委會在組織農(nóng)民生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施投入方面，應該起到重要的作用。修公路、修水利，這都是保證農(nóng)民收入的重要的條件。這些公共物品存在“搭便車”現(xiàn)象，僅靠個別農(nóng)民無法實現(xiàn)。長期以來采取的“三提五統(tǒng)”就含有公積金、公益金和鄉(xiāng)村道路建設(shè)費等，但是“三提五統(tǒng)”實質(zhì)上是“經(jīng)濟租”，早就被作為鄉(xiāng)村組織行政管理費花完，公路、水利這些有關(guān)有利于農(nóng)民收入增長的基礎(chǔ)設(shè)施的修筑還需要農(nóng)民進一步投? �。催�?芾淼氖?В?┟癲輝附?徊酵度�。手C」嬖蚪簿坑型度刖鴕?惺找媯??橋┮禱?∩枋┑耐度臚獠渴諧∫蛩匚薹ń槿耄?蛭?找嬲呤橋┟瘢?度胝呶薹ù又械玫絞找�。催�?崾杖×伺┟竦耐度敕延茫?次耷?度耄?詞褂幸歡ǖ耐度胍裁揮欣磧稍倩袢∈找�。因此�?雜諗┐寤?∩枋┙ㄉ瑁??也換嵬度耄?邐?崳耷?度耄?┟癲輝竿度耄?庠諏α課薹ㄍ度�。改稿K?乓岳矗?┐寤?∩枋┰諮賾昧嗽?┮瞪緄納枋┲?螅?鴕恢蓖度牒萇伲??∩枋┨跫?嚼叢講睿?┮瞪??奶跫?荒鼙Ｖぃ?揮鎏煸志圖醪?甘眨?杖胍菜孀偶跎佟?nbsp;3．政府與市場交叉失靈的表現(xiàn)之四：社會保障的滯后性
“大多數(shù)先進的經(jīng)濟現(xiàn)在規(guī)定，兒童不應該由于他們父母的經(jīng)濟景況而挨餓。規(guī)定窮人不應該由于沒有足夠的錢用于必要的醫(yī)療保健而過早死亡。還規(guī)定老年人應該得到一定的最低收入以使他們能夠度過晚年。”（薩繆爾森、諾德豪斯，1992）這就是我們所說的社會保障制度。但我國是經(jīng)濟比較落后的發(fā)展中國家，社會保障“在最窮的社會中，從富裕的人那里扣除并提供給不幸的人剩余的餅是不多的�！保ㄋ_繆爾森、諾德豪斯，1992）我國現(xiàn)有的并不完善的社會保障制度也主要限于城市，而農(nóng)村缺乏必要的社會保障體系，社會保障制度嚴重滯后，“三提五統(tǒng)”中的公積金、公益金、優(yōu)撫費本應為農(nóng)民的社會起到一點作用，但是這些卻被作為“經(jīng)濟租”用于了鄉(xiāng)村行政管理費，對于廣大農(nóng)村的農(nóng)民來說幾乎沒有保障。政府在農(nóng)村經(jīng)濟不發(fā)達的情況下，無法做到農(nóng)村社會保障，政府管理失靈了。
相對來說，城市工人收入要穩(wěn)定一些，退休之后有退休金，醫(yī)療也有一定保證。而農(nóng)民缺少社會保障，農(nóng)民只有自己保自己。因此，多年來農(nóng)民儲蓄率一直居高不下，農(nóng)民依靠務(wù)農(nóng)的收入生活，等到年老體衰不能繼續(xù)勞動時，就失去經(jīng)濟來源。為了保障以后的生活，農(nóng)民不得不減少消費，為養(yǎng)老做準備，也要為子女上學做準備，一個普通農(nóng)民家庭如果有一個子女上大學，全家不拼死拼活是供不起上大學的學費和生活費的。農(nóng)民儲蓄率過高，消費水平降低，從而影響農(nóng)村有效需求的增長。有效需要不足，農(nóng)民有限的一點農(nóng)產(chǎn)品就難以賣出去，農(nóng)產(chǎn)品的商品率就會降低，收入難以增長�？梢娚鐣Ｕ系臏笠矊е铝耸袌鍪ъ`。
4．政府與市場交叉失靈的表現(xiàn)之五：智力投資的短缺性
現(xiàn)代化的生產(chǎn)要靠有知識有文化的生產(chǎn)者來進行，目前從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的大多數(shù)是文盲、半文盲。缺少文化嚴重制約農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的檔次和新的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的推廣，也是影響農(nóng)民收入增長的重要原因之一。
農(nóng)民子女的教育和農(nóng)民本身的再教育應該是政府關(guān)注的一個重要問題，沒有現(xiàn)代化的教育，就沒有現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。所以各級政府都很重視農(nóng)村教育問題，許多地方政府都規(guī)定了農(nóng)村必須實現(xiàn)教育達標，包括校舍的達標。按照《義務(wù)教育法》第十二條規(guī)定：“實施義務(wù)教育所需事業(yè)費和基本建設(shè)投資，由國務(wù)院和地方各級人民政府負責籌措，予以保證�！钡寝r(nóng)村窮，政府投入的義務(wù)教育經(jīng)費往往不足，關(guān)于學校建設(shè)費和學校經(jīng)費以及校舍達標樓房化的費用，“上級政府在確定目標和下達計劃時并沒有提供相應的手段和條件。鄉(xiāng)政府為實現(xiàn)目標和計劃，只得采取行政命令的方式加以貫徹，從農(nóng)民手中汲取實現(xiàn)目標和完成計劃的人力、財力和物力。”（徐勇，1997）太少的教育投入政府就要干涉，但是農(nóng)村教育政府干涉的結(jié)果是負擔還是由農(nóng)民承擔，農(nóng)村教育雖說“義務(wù)”，實質(zhì)還是農(nóng)民自己出錢辦，政府管理職責不到位，出現(xiàn)政府失靈。
在政府失靈的情況下，按理可由市場或社會來彌補，但是我國《教育法》第二十五條規(guī)定：“國家鼓勵企業(yè)事業(yè)組織、社會團體、其他社會組織及公民個人依法舉辦學校及其他教育機構(gòu)。任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學校及其他教育機構(gòu)。”不許營利，從制度上排除了市場因素的介入。即使不以“營利”為目的，要在農(nóng)村辦學，政府準入的條件是很嚴格。實際上，更為關(guān)鍵的是，私人在農(nóng)村辦學，贏利的可能很小。所以農(nóng)村幾乎沒有私立學校，針對農(nóng)民再教育的學校更少。相對城市來說，農(nóng)村教學條件和教師素質(zhì)都較差，農(nóng)民子女讀完義務(wù)教育后，繼續(xù)學習的機會少，作為父母的農(nóng)民因自身素質(zhì)較差，不少人認為讀書費錢又沒多大作用而讓子女輟學或外出打工。農(nóng)民在生產(chǎn)中所需要的知識也無學習機構(gòu)提供，只有靠相互交流或經(jīng)驗積累。低素質(zhì)的農(nóng)民，很難有高產(chǎn)出的農(nóng)產(chǎn)。
四、小結(jié)
1．影響農(nóng)民收入增長的政治體制、經(jīng)濟體制上的根源主要體現(xiàn)為，對于農(nóng)村事務(wù)管理既有政府失靈，又有市場失靈，甚至還有政府與市場同時失靈的現(xiàn)象。也就是說，政府與市場雙重失靈是影響農(nóng)民收入增長的體制性障礙。
2．為克服上述體制性障礙，應進行相應的農(nóng)村政治體制和經(jīng)濟體制改革。建議中國絕大部分以農(nóng)業(yè)為主的縣，除按照區(qū)域發(fā)展規(guī)劃設(shè)少數(shù)副縣級的中心鎮(zhèn)以外，由“6 套班子”組成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)“完全”政府可以改制為縣一級的派出機構(gòu)——鄉(xiāng)公所。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的七站八所一部分則改造成為中介服務(wù)組織，
另一部分并入鄉(xiāng)公所，由鄉(xiāng)公所統(tǒng)一調(diào)配。這樣可以大幅度精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級機構(gòu)和公務(wù)員的數(shù)量，大大減少農(nóng)民負擔。
3．取消鄉(xiāng)公所獨立的財政權(quán)。鄉(xiāng)公所所有經(jīng)費（辦公費及人頭費）一律由縣財政下拔，上級安排的行政任務(wù)，需要上級配套的財政支持，鄉(xiāng)公所無權(quán)自行財政創(chuàng)收。這就從根本上杜絕了農(nóng)村“三亂”（亂集資、亂收費、亂罰款和各種攤派）的可能性。
4．健全村民自治制度，同時完善農(nóng)村稅費改革，鄉(xiāng)、村兩級建立合作社組織作為獨立經(jīng)濟法人和納稅主體；農(nóng)民作為村民和社員，只根據(jù)村民委員會和社員代表大會議定的項目在村社內(nèi)交費或租金，在合作社之外的經(jīng)營則依法納稅，凡是加重農(nóng)民負擔的行為，嚴懲不貸；只對約4 萬個鄉(xiāng)級、70 萬個村級合作社征收稅費，可以大大減少過去對2 億多“原子化”農(nóng)戶進行稅費征收的過高成本（溫鐵軍，1999）。
5．鄉(xiāng)村教育應由地市一級統(tǒng)籌，作為國家對農(nóng)村的特別支持，這也是國家有能力且應該完成的義務(wù)。這不僅可以大大減輕縣鄉(xiāng)兩級的財政壓力，而且可以在城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃義務(wù)教育和其它各級各類教育。
作者簡介：金太軍(1963-)，男，安徽全椒人，博士，南京師范大學特聘教授，公共管理系主任，公共事業(yè)管理研究所所長，從事公共管理研究； 南京 210024。025-3598759(o)，6207827(h)，13912947984。E-mail:jintj@263.net；張勁松（1967-），男，湖北鄂州人，碩士，江漢大學公共管理系副教授，主要從事行政學研究；武漢 430019。電話：027-82914462（宅）；BP：027-1295161772；E-mail：zhang919@public.wh.hb.cn。
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注釋
[①] 按憲法和村民委員會組織法規(guī)定，村民委員會是村民自治組織。但實際上村委會仍承擔著一定的政府職能，具有“準政府”的特點。
[②]數(shù)據(jù)摘自《市場報》2001年1月12日第1版。
[③]數(shù)據(jù)摘自《報刊文摘》2002年1月21日第1版。
[④]參見《2001年：中國社會形勢分析與預測》，社會科學出版社2001年版，第188頁。
[⑤] 雖然我國一些村實行了村黨支部選舉的“兩票制”，如山西省河曲縣、安徽鳳陽、廣東深圳龍崗區(qū)以及四川省60%的村都先后實行了村黨支部換屆“兩票制”，即在原有的黨員選票前，增加了村民的信任票和推薦票，作為確定村黨支部候選人的依據(jù)。但總的來看，村民對村黨支部的影響是很小的。
參考文獻
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⑶劉喜堂：《關(guān)于鄉(xiāng)級民主發(fā)展的調(diào)查與思考》，《經(jīng)濟社會體制比較》，2000年第2期。轉(zhuǎn)引自《稅費改革與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政民主建設(shè)》，《管理世界》，2001年第5期
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⑺黨國英《農(nóng)村發(fā)展：真的遇到困境？》， 轉(zhuǎn)引自新浪網(wǎng)財經(jīng)周刊第六期（finance.sina.com.cn） 2000年11月10日。
⑻沈路濤：《我國農(nóng)民2001年人均純收入預計比上年增長4%》，轉(zhuǎn)引自人民網(wǎng)綜合報道 2002年1月11日 。
⑼趙健、蔡宇平：《如何確保農(nóng)民收入增長》，《人民日報》1999年7月15日第9版。
⑽陳文科：《關(guān)于湖北農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展與改革問題》，《鄂州大學學報》2001年第3期，第20頁。
⑾張岸元、白文波：《鄉(xiāng)村“三提五統(tǒng)”的理論、政策與實踐》，《戰(zhàn)略與管理》2000年第1期，第38頁。
⑿蔡華：《土地權(quán)利、法律秩序和社會變遷》，《戰(zhàn)略與管理》2000年第1期。
⒀金太軍：《村民自治若干關(guān)系問題的深層思考》，《開放時代》2001年第1期。
⒁徐勇：《中國農(nóng)村村民自治》，華中師范大學出版社1997年版。
⒂溫鐵軍《半個世紀的農(nóng)村制度變遷》，《戰(zhàn)略與管理》1999年第6期。
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