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行政學研究什么
一、行政學研究政府嗎在人們的觀念中，往往認為行政學就是研究政府管理的。但“政府”這個概念實際上是一個政治學的概念。所謂政府是指“政議之府”。一般說來，總是在探討政府與社會以及其它國家機構的關系時，才會使用政府的概念，特別是當一個問題屬于政治學的范疇時，肯定會涉及到政府這個概念，但如果在這個層面上來探討行政學，就顯得有所牽強，以致于在行政學的研究和敘述中，何時使用政府和行政這兩個概念都表現(xiàn)出了很大的隨意性。
政府與行政的關系可以這樣來理解：行政行為產生于政府和由政府中的組織機構或人員來承擔。行政學在政府中所看到的是一個行政體系，而不是政府本身。如果說行政學是以政府為研究對象的話，那是不準確的。因為，站在行政學的視角上，政府是以行政體系而存在的，行政體系是經過行政學的抽象而確立起來的研究對象。或者說，行政學并不研究政府的全部，它只研究政府的行政行為以及與行政行為相關的各個方面的內容。對于政府的政治歸屬問題，行政學可以不去涉獵，它的研究更多地傾向于技術性的方面，是屬于技術抽象意義上的行政。所以，在行政學的研究中，受過專業(yè)訓練或有著專業(yè)素養(yǎng)的人，一般來說不習慣于使用政府這樣的概念，他們總是努力地使用行政的概念。比如，用行政主體、行政組織、行政機構、行政部門等一系列概念來取代作為政治學概念的政府。即使在使用政府這個概念時，他們的真實所指也是政府的行政體系以及行政行為。可見，我們雖然把行政學定義為專門研究現(xiàn)代政府管理國家和社會公共事務的科學，但是，這里所講的政府，只是指與行政活動相關聯(lián)的方面，并不包含對政府的一切方面的研究。
在較長時期內，行政學是作為政治學的分支學科而存在的，所以，它需要接受政治學的政府概念。作為政治學的一個分支學科，行政學的研究內容必然很具體。因其自身不需要有什么理論，它作為一個學科而能夠成立的理論是由政治學賦予的。雖然19世紀末20世紀初行政學被作為一門獨立學科提了出來[2]，但它只是更多地引進了管理學方面的內容，而在學科的理論歸屬上，還是沒有走出政治學為它劃定的界限。行政學沒有自己獨立的理論建樹，政府的概念成了行政學分析自己的研究對象的障礙。使得對于“行政學是否是一門獨立的學科”的問題一直有人表示疑義�？茖W界有著不成文的默契：一個沒有自己獨立理論的學科決不被看作是一個獨立的學科。行政學要想成為一門獨立的學科，就不能現(xiàn)成地接受政治學為他提供的政府理論，它需要把政府抽象為行政體系，并加以分析，才有可能從根本上解決行政學作為一門獨立學科存在的問題。我們相信，隨著一批有著行政學專業(yè)素養(yǎng)的學人的出現(xiàn)，它的研究會從對行政體系的分析入手，來建構行政學的學科體系和確定研究的基本內容。
二、行政學是不是管理學
在我國的行政學研究中，行政學這個學科也被表述為行政管理學，這就造成了行政學與管理學之間劃界不清，在教學和研究實際中，這已經成了行政學的學科尷尬。從行政管理學的概念可以看出，在一定程度上，人們是把行政學作為管理學的一個分支學科來看待的，是一門特殊的具體的管理學科，即關于行政的管理學。根據(jù)這個思路，有的學者提出，既然行政的概念本身就包含著管理的含義，那就不應當同義反復地稱行政管理學，而應當稱作為政府管理學，即政府既是管理主體又是管理對象。這在表面上看來是合理的。但是，深入一步就會看到，政府是一個政治學的概念，在這個概念下進行行政學的學科建設和研究內容的延展，就會遇到一些無法回答的問題。比如，根據(jù)政治學的思路所建構的管理學究竟應當是一門管理學還是一門政治學。事實上，行政學時常為了自己是管理學還是政治學而發(fā)生爭論，因為這是關系到行政學的研究內容和方法的問題，如果說行政學是政治學或作為政治學的一個分支學科而存在的話，那么在行政學研究中就需要更多地引入政治的觀念和原則，而且，如果把行政學定位在政府管理和管理政府的學科位置上，它也就勢必會遇到必須回答的政治問題。但是，稱之為政府管理學實際上又是把它作為一門管理學來看待的。管理學在20世紀的發(fā)展中，一個最為典型的特征就是根據(jù)科學的原則來進行管理學的學科建構，排斥價值因素的干擾。
在某種意義上，政治學與管理學是兩門相距甚遠的科學，各自有著自己獨立的學科標準和方法論原則，而且這些標準和原則沖突極大。雖然在20世紀的后半期政治學出現(xiàn)過科學化的努力，有的學者試圖建立所謂政治科學，但這種努力并沒得到廣泛認同，事實也證明這種努力不可能取得真正有實質意義的結果。管理學的發(fā)展中也有著管理文化學派的理論出現(xiàn)，可也至多只是提出了在管理中要重視文化因素，注重人的價值觀念對管理過程的影響，提出了不同文化類型中的管理問題，但管理學家們從來也未準備建立不同文化類型的管理學，至今我們也無法設想所謂美國的管理學或日本的管理學，更不可能設想有所謂社會主義的管理學或資本主義的管理學�？傊�，政治學管理學化和管理學政治學化都是不可能的。
在這種情況下，如果讓行政學在政治學和管理學這樣兩個學科之間做出妥協(xié)是不可能的，至多只能是以行政學家的個人取向來確定行政學的學科位置。行政學家在研究行政學時若是服務于統(tǒng)治目的的，為了強化統(tǒng)治行為的合法性而謀求技術支持，或者為了統(tǒng)治的行政模式進行辯護的話，會更多地運用政治的思想方法來解決行政學問題。當行政學家站在管理的視角上來研究行政學時，他會根據(jù)管理學的學科標準和方法論原則去建構行政學。但是，在人類歷史上，一個相當長的歷史階段中，產生于政府之中的行政行為都是服務于統(tǒng)治的目的的，政府中的行政體制結構也從屬于統(tǒng)治的需要，這種服務于統(tǒng)治的和主要執(zhí)行著統(tǒng)治職能的行政是一切傳統(tǒng)社會中的行政模式。在近代社會，隨著市場經濟的發(fā)展，公共領域與私人領域的分離，政府的統(tǒng)治職能和管理職能形成了一個以服務于管理為目的和主要擔負著管理職能的政府行政模式。我們把前者稱作為統(tǒng)治行政，把后者稱為管理行政。
統(tǒng)治行政和管理行政作為人類行政發(fā)展史上的兩個階段或兩種行政模式都有著歷史性，它們都不是人類行政的終極模式，未來還必將有一種新型的行政模式取代它們。所以，無論從政治學還是從管理學的角度去建構行政學，都是不可取的。行政學在歷史上的不同階段與政治學和管理學的淵源關系，只是證明了行政學曾在一個時期是作為政治學的分支學科而存在的，而在另一個時期是作為管理學的一個分支學科存在的，但在其發(fā)展過程中，有著獨立化的進程，今天已經表現(xiàn)出作為一個獨立學科存在的可能性了。認識行政學發(fā)展的這個特征，對于行政學的研究來說，就找到了一個努力的方向。即在今后一個相當長的時期內，行政學研究工作的重心是把行政學作為一門獨立學科來建設。
三、行政學是不是一門交叉學科
有人認為行政學是一門“邊緣學科”或“交叉學科”。這種觀點其實是很不負責任的，是那種不愿對新興學科作深入研究而又要對學科進行定位的托詞。任何一門學科在其剛剛出現(xiàn)的時候，都具有邊緣性和交叉性，但是它的邊緣性和交叉性都是它初生時期的“胎毛”，一俟它走向成熟，就會蛻掉這些“胎毛”�；蛘哒f，我們無法把任何一門成熟的學科稱作邊緣學科或交叉學科，只是當這門學科還不成熟的時候，才這樣臨時性地描述它。行政學的發(fā)展迄今為止還具有邊緣性和交叉性的特點，但這個
特點不應當加以強化，而應當在學科發(fā)展中逐漸通過學科自身的研究對象和研究范圍的確定，通過自己獨立的理論建構來加以消除。
行政學是否是一門獨立的學科，首先取決于它是否有著自己獨立的研究對象，我們不同意把行政學僅僅看作是研究政府管理的，這往往會把行政學的研究對象與政治學的研究對象相混同。同樣，我們提出“統(tǒng)治行政”與“管理行政”概念時，也要強調人類的行政歷史有過統(tǒng)治行政的歷史時期和管理行政的歷史時期，但在人類的未來，可能會是一種既不同于統(tǒng)治行政也不同于管理行政的服務行政。所以，不能因為我們正處于一個管理行政的時代，就把行政學簡單地看作是管理學，或管理學的一個分支學科。這就決定了行政學既不應像政治學那樣把政府作為一個完整的對象來加以考察，也不應像管理學那樣主要通過對管理過程和管理行為的分析來進行自己的學科建構。行政學需要從政府這個實體中抽象出行政體系的概念，通過對它的分析來確定行政體系的合理性結構，把握行政體系運行起來的內部的和外部的機制。當然，處在管理主義泛濫于社會科學的一切領域的時代，在行政學的研究中更多地接受管理主義的洗禮也是難以避免的，我們的愿望是，依然把行政學作為一門獨立的學科來加以建構。
鑒于行政學與政治學和管理學的淵源關系，在它形成和發(fā)展的早期階段曾經從政治學和管理學中汲取了豐富的營養(yǎng)，這對于行政學的成長是至關重要的，在行政學今后的發(fā)展過程中，還會不斷地從政治學和管理學那里學習和借鑒理論和方法。同樣，它也不斷地從法學、經濟學、社會學、心理學等各門學科中汲取有益的因素。而且，我們發(fā)現(xiàn)，各國都有一大批原先學習和研究其它學科的學者們不斷地加盟到行政學的研究中來，為行政學帶來其它學科的理論和方法，這對于推動行政學的發(fā)展是極其有益的，也正是由于這個原因才使行政學成為一門當代的顯學。但是，行政學從其它學科中學習和借鑒所有有價值因素的行為，并沒有推動行政學朝著邊緣化交叉化的方向前進，反而更加促進了行政學的成熟，使它作為一門獨立學科的特征更加突出了出來。
四、行政學的研究內容
認為行政學是專門研究政府管理國家與社會公共事務的科學，這是對行政學的一般性定義，這在很大程度上屬于描述性的。具體地考察，行政學其實是以行政體系及其運行為研究對象的，是在研究行政體系及其運行機制的過程中尋找優(yōu)化國家與社會公共事務管理途徑的科學。也就是說，行政體系及其運行機制就是行政學的研究內容。
行政有著自己的歷史，每個時期的行政體系都是建立在一定的社會政治、經濟、文化的基礎上的，反映著它們的要求并為它們提供整體支持。從行政體系的結構來看，它主要包括3個方面：(1)由行政體制、行政組織、行政機構、行政人事資源等要素構成的客觀結構系統(tǒng)；(2)由行政權力、行政法律、行政政策、行政管理方法等要素構成的主觀結構系統(tǒng)；(3)由行政意志、行政義務、行政責任、行政人格等要素構成的價值結構系統(tǒng)。這3個系統(tǒng)在總體上的動態(tài)平衡是行政體系健全的標志，而它們的協(xié)調運行則表現(xiàn)為行政體系的功能。
行政體系的客觀結構是行政體制、行政組織、行政機構和行政人事資源等物質性客觀要素之間關系的存在和運作方式，是行政體系的客觀形式。廣義地講，客觀物質環(huán)境因素也是其客觀結構的要素。因為，客觀物質環(huán)境影響或制約著行政體系的客觀結構，行政體制的選擇、組織的建立、機構的設置、人事的狀況都在很大程度上取決于行政體系的客觀物質環(huán)境的狀況。行政學在研究行政體系的客觀結構系統(tǒng)中，形成了關于行政人員、行政組織、行政機構設置以及公務員制度的理論，并且包含著相應的行政體系得以運行的物質的和財政的保障條件和方式。
行政體系的主觀結構是指行政權力、行政法律、行政政策和行政管理方法等屬于精神形態(tài)的主觀要素構成的各種關系的總和，它是行政體系的主觀形式。在廣義上，也應包括占統(tǒng)治地位的政治觀念、思想意識形態(tài)和文化心理結構等因素。當然，行政權力是一種客觀力量，但在本質上是行政客體的主觀認同。所以，它是以組織權威的形式出現(xiàn)的。行政法律和政策，是客觀的社會關系的反映，是統(tǒng)治意志及其觀念的形式化。行政管理方法是對行政管理客觀規(guī)律的認識，是前人經驗的凝結。與客觀結構系統(tǒng)相比，行政體系的主觀結構系統(tǒng)具有系統(tǒng)整體的相對靈活性和變動性。由于與具體的行政關系、行政行為之間的聯(lián)系更為密切，因而，行政關系、行政行為的狀況會不斷地反映到行政主觀結構系統(tǒng)上來。一般情況下，行政主觀結構系統(tǒng)是在保持自身基本不變的前提下對行政關系、行政行為加以調整。但是，現(xiàn)實社會生活的千變萬化總是不斷地向既定的行政關系、行政行為提出挑戰(zhàn)，要求它們不斷地通過變更而適應現(xiàn)實社會生活的需要。這種變化達到一定程度時，就會提出改變行政體系主觀結構方式的要求。因而，行政主觀結構系統(tǒng)擁有積極的、活躍的不穩(wěn)定結構，行政體系的變化、發(fā)展總是首先表現(xiàn)為其主觀結構系統(tǒng)的變動。當然，行政體系的變化往往直接地表現(xiàn)為國家統(tǒng)治階層順應社會生活經濟結構的要求而采取的自覺行動。所以，通過對行政體系主觀結構系統(tǒng)的研究，可以準確地把握行政體系的內部職能和外部職能的實現(xiàn)狀況，可以較好地認識和處理行政與其政治和文化生態(tài)之間的關系，可以理解行政改革和發(fā)展的動力所在，并為行政改革作出切合實際的方案設計。
行政體系的價值結構主要是指行政組織、行政人員或公務員的行政意志、行政義務、行政責任和行政人格等基本要素所構成的深藏于行政體系的客觀結構系統(tǒng)和主觀結構系統(tǒng)之中的調節(jié)系統(tǒng)。因為這些因素是隱藏在各種行政關系和行政行為之中的，并每時每刻地發(fā)揮著重要的調節(jié)作用。發(fā)現(xiàn)行政體系的價值結構系統(tǒng)并加以深入的研究，可以為行政道德的建設和充分調動行政系統(tǒng)中人的積極性找到現(xiàn)實的出路。
既然行政學是研究政府管理國家與社會公共事務的科學，那么，在這個前提下，行政學對行政體系的研究是從屬于效率和公平的目標的。如果行政學僅僅停留在對行政體系的客觀結構和主觀結構的把握上，那么這種行政學必然是屬于效率中心主義的范疇的。但是，一旦行政學努力在行政體系的客觀結構和主觀結構的背后去發(fā)現(xiàn)其價值結構，那么，行政學就會把它的效率目標與公平目標有機地結合起來。所以，對行政體系的價值結構的研究，并把研究成果運用于行政體系的設計上，就會較好地解決公平與效率的矛盾，從而把人類行政的發(fā)展推進到一個新的歷史階段。
【參考文獻】
[1] 威爾遜.行政之研究[A].彭和平.國外公共行政理論精選[C].北京：中共中央黨校出版社，1997.
[2] 古德諾.政治與行政[M].北京：華夏出版社，1987.
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