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關(guān)于完善我國(guó)社會(huì)保障制度的幾點(diǎn)思考
羅寒光 廣東巨信律師事務(wù)所黎大有 武漢大學(xué)法學(xué)院2003級(jí)經(jīng)濟(jì)法碩士研究生
[內(nèi)容摘要]：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，完善的社會(huì)保障制度尤顯重要，對(duì)此我們必須有正確的認(rèn)識(shí)。在相關(guān)法律制度的構(gòu)建過(guò)程中應(yīng)堅(jiān)持保障人權(quán)，滿足社會(huì)成員基本生活需求；對(duì)公民實(shí)行普遍的社會(huì)保障；社會(huì)保障的范圍和標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)；公平與效率相結(jié)合；城鄉(xiāng)有別的原則。同時(shí)還要從立法、司法等角度采取具體措施完善我國(guó)社會(huì)保障制度。
[關(guān)鍵詞]：社會(huì)保障、制度、完善、措施
[Key words]：social security、�。螅螅簦澹怼�、improve、measure
完善的社會(huì)保障制度是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的前提和保證，為此我們必須充分認(rèn)識(shí)其重要性，充分理解和把握我國(guó)社會(huì)保障法律制度的基本方針和立法原則。加快我國(guó)社會(huì)保障法的立法進(jìn)程，盡快建立起一套完備的社會(huì)保障法律制度。
一、完善社會(huì)保障制度的重要性
“社會(huì)保障”系由英語(yǔ)中“social security”一詞翻譯而來(lái)的，亦可譯為“社會(huì)安全”。社會(huì)保障制度，是指國(guó)家為了保持經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，對(duì)公民在年老、疾病、傷殘、失業(yè)、遭遇災(zāi)害、面臨生活困難的情況下，由政府和社會(huì)依法給予物質(zhì)幫助，以保障公民的基本生活需要的制度。建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)，而完善的社會(huì)保障制度是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的前提和保證。因此加強(qiáng)和完善我國(guó)社會(huì)保障制度具有重大的戰(zhàn)略意義。
（一）完善的社會(huì)保障制度是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的安全網(wǎng)。沒(méi)有社會(huì)的穩(wěn)定，就沒(méi)有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步，而社會(huì)保障則是社會(huì)穩(wěn)定的重要防線。完善的社會(huì)保障制度通過(guò)實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、工傷有保險(xiǎn)、災(zāi)害有賠償、失業(yè)有救濟(jì)、殘疾有安置、貧困有支援來(lái)保障社會(huì)成員的基本生活，解除人們的后顧之憂，從而有效地化解有可能發(fā)生的各種社會(huì)矛盾，實(shí)現(xiàn)國(guó)家的安定和社會(huì)的穩(wěn)定，從而為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造良好穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。
（二）完善的社會(huì)保障制度是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“助推器”和“穩(wěn)定器”。因?yàn)樾酆竦纳鐣?huì)保障基金能夠有力地支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的格局發(fā)揮宏觀調(diào)控的作用。雄厚的社會(huì)保障基金占GDP的比重很高，如果通過(guò)對(duì)債券、房地產(chǎn)、股票、儲(chǔ)蓄等進(jìn)行合理投資能對(duì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生巨大的影響，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展低迷的情況下，高額的社會(huì)保障基金的投資能支撐經(jīng)濟(jì)的發(fā)展并帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)的再次騰飛；另外，社會(huì)保障基金的投資在債券、房地產(chǎn)、股票、儲(chǔ)蓄等方面調(diào)整其投資比例從而對(duì)經(jīng)濟(jì)格局發(fā)揮宏觀調(diào)控作用是顯而易見(jiàn)的。同時(shí)從微觀經(jīng)濟(jì)來(lái)看，完善的社會(huì)保障制度的建立，可以規(guī)范和均衡企業(yè)的社會(huì)負(fù)擔(dān)，有助于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)微觀基礎(chǔ)的形成，特別是有助于我國(guó)國(guó)有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長(zhǎng)。
（三）完善的社會(huì)保障制度是社會(huì)公平的調(diào)節(jié)器。社會(huì)公平，是人類社會(huì)發(fā)展中產(chǎn)生的一種客觀要求。社會(huì)公平體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)利益方面主要是成員之間沒(méi)有過(guò)分懸殊的貧富差別，即所謂“不患貧，患不均”。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下收入分配機(jī)制與競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制相聯(lián)系，必然形成社會(huì)成員之間在收入分配方面的不均等，甚至相差十分懸殊，強(qiáng)者成為富翁，弱者陷入困境。為了解決這一社會(huì)問(wèn)題，就需要運(yùn)用政府的力量對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活進(jìn)行干預(yù)，通過(guò)社會(huì)保障措施，通過(guò)對(duì)社會(huì)成員的收入進(jìn)行必要的再分配調(diào)節(jié)，將高收入者的一部分收入適當(dāng)轉(zhuǎn)移給另一部分缺少收入的社會(huì)成員，從而在一定程度上縮小社會(huì)成員之間的貧富差距，彌補(bǔ)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的缺陷，緩和社會(huì)矛盾，以促進(jìn)社會(huì)公平目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
二、我國(guó)社會(huì)保障制度存在的問(wèn)題
我國(guó)目前存在的社會(huì)保障制度大部分是在過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下建立的，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制條件下方能發(fā)揮其積極作用。但是我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制正由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌；國(guó)有企業(yè)改革進(jìn)入攻堅(jiān)階段，過(guò)去在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的社會(huì)保障制度，有的是不適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和發(fā)展的新的客觀要求，有的則是其制度本身有嚴(yán)重的不合理或不公平的因素，急需進(jìn)行改革。其主要表現(xiàn)為：
（一）社會(huì)保障制度的立法極不健全。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)應(yīng)是法治經(jīng)濟(jì)，與社會(huì)主
義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的社會(huì)保障制度也必然要求法制化。但作為社會(huì)保障制度核心內(nèi)容的社會(huì)保險(xiǎn)目前還沒(méi)有建立起統(tǒng)一的、適用范圍比較大的社會(huì)保險(xiǎn)法律制度，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征繳、支付、運(yùn)營(yíng)、統(tǒng)籌管理極不規(guī)范；社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利和優(yōu)撫安置的立法相當(dāng)欠缺；社會(huì)保障工作在許多方面只能靠政策規(guī)定和行政手段推行；國(guó)家立法滯后，地方立法分散，統(tǒng)一的社會(huì)保障制度被分割。由此導(dǎo)致社會(huì)保障的覆蓋面小、權(quán)威性極差、保障程度低。目前在社會(huì)保障方面發(fā)生爭(zhēng)議，進(jìn)行仲裁或提起訴訟時(shí)，由于立法滯后，仲裁機(jī)構(gòu)和人民法院無(wú)法根據(jù)有效的法律規(guī)定進(jìn)行仲裁或判決，一定程度上處于無(wú)法可依之狀態(tài)。
（二）現(xiàn)有的社會(huì)保障制度的法律法規(guī)立法層次低，缺乏較高的法律權(quán)威和必要的法律責(zé)任制度。社會(huì)保障法是我國(guó)法律體系中的一個(gè)部門(mén)法，應(yīng)該由全國(guó)人民代表大會(huì)制定社會(huì)保障的基本法律。但是，自１９７９年以來(lái)，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)審議和通過(guò)了３００多部法律和有關(guān)法律問(wèn)題的決定，卻沒(méi)有一部是專門(mén)調(diào)整社會(huì)保障關(guān)系的基本法律；在國(guó)務(wù)院已經(jīng)制定的條例中，也極少有屬于專門(mén)規(guī)范社會(huì)保障制度的法規(guī)。有關(guān)社會(huì)保障的規(guī)定，主要是由相關(guān)部委來(lái)制定。這種狀況與社會(huì)保障法所應(yīng)處的地位是不相符的。另外，我國(guó)現(xiàn)存的社會(huì)保障法律規(guī)范缺乏有效性。完整的法律規(guī)范應(yīng)由假定、處理和制裁構(gòu)成，無(wú)法律責(zé)任、無(wú)制裁措施的法律規(guī)范，則無(wú)法發(fā)揮其應(yīng)有的規(guī)范和強(qiáng)制功能。在我國(guó)已經(jīng)制定出來(lái)的社會(huì)保障法律中，比較普遍地存在著缺乏法律責(zé)任的現(xiàn)象，無(wú)法確保社會(huì)保障措施的有效實(shí)施。
（三）社會(huì)保障的法律實(shí)施機(jī)制較為薄弱，社會(huì)保障法律制度的宣傳也極為不夠。合法的籌資機(jī)制、穩(wěn)定的保障機(jī)制、嚴(yán)格的管理機(jī)制、有效的運(yùn)行機(jī)制、有力的監(jiān)督機(jī)制都不夠健全。社會(huì)保障監(jiān)督機(jī)構(gòu)沒(méi)有與管理機(jī)構(gòu)嚴(yán)格劃分開(kāi)來(lái)，缺乏對(duì)欠繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的行為和拖欠離退休人員、失業(yè)人員保險(xiǎn)金行為的法律制裁措施；非法挪用、擠占保險(xiǎn)金的違法甚至犯罪行為得不到及時(shí)懲處，保險(xiǎn)基金的運(yùn)營(yíng)處于不安全狀態(tài)。另外由于我國(guó)許多社會(huì)保障法律制度是部門(mén)規(guī)章或內(nèi)部規(guī)章，而且缺乏必要的公布與宣傳，使能接觸到的人數(shù)相當(dāng)有限，從而許多當(dāng)局者對(duì)我國(guó)的社會(huì)保障法律制度不清楚或難以知曉，導(dǎo)致當(dāng)自己的合法權(quán)益遭到侵害時(shí)不知如何保護(hù)或根本就不知道，造成社會(huì)保障法律制度一紙空文之現(xiàn)象泛濫。
（四）我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)保障體系尚未建立，長(zhǎng)期處于“真空狀態(tài)”。與發(fā)達(dá)國(guó)家不同，我國(guó)人口眾多，農(nóng)業(yè)人口比重相當(dāng)高，占總?cè)丝诘模福埃ヒ陨�，但是農(nóng)業(yè)人口所享受的社會(huì)保障支出比例則少得可憐。據(jù)統(tǒng)計(jì)，１９９０年全國(guó)社會(huì)保障支出１１０３億元，其中城市社會(huì)保障支出９７７億元，占支出總數(shù)的８８．６％，農(nóng)村支出１２６億元，城市人均４１３元，農(nóng)村人均１４元〈這其中包括農(nóng)村特困戶救濟(jì)和優(yōu)撫軍烈屬等〉，相差近３０倍。造成農(nóng)民沒(méi)有社會(huì)保障的原因是多方面的，既有歷史的原因、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的原因，也有政策方面的原因，其中政策方面的原因不能不說(shuō)是目前農(nóng)村社會(huì)保障發(fā)展緩慢甚至停滯不前的一個(gè)主要原因。以農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，１９９５年至１９９８年間是農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)搞得最火熱的幾年，農(nóng)
民參保的積極性非常高，但是到了２０００年參保人數(shù)急劇下降，這其中除了農(nóng)保資金沒(méi)有得到很好的管理，各級(jí)政府對(duì)農(nóng)村社保工作不夠重視等因素外，主要是因?yàn)椋保梗梗鼓陣?guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)下發(fā)了關(guān)于目前尚不具備普遍推廣農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的文件，導(dǎo)致農(nóng)村社保工作大幅度下滑。究其原因還在于對(duì)農(nóng)村和農(nóng)民利益的忽視和輕視。但是，是不是農(nóng)民沒(méi)有獲得社會(huì)保障的權(quán)利呢？答案是否定的。獲得社會(huì)保障的保護(hù)，是憲法賦予農(nóng)民的一項(xiàng)權(quán)利。況且沒(méi)有我國(guó)農(nóng)民的安居樂(lè)業(yè)和廣大農(nóng)村地區(qū)的穩(wěn)定，我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)也無(wú)法順利進(jìn)行。因此，能起社會(huì)“穩(wěn)定器”、“安全網(wǎng)”作用的社會(huì)保障體制在我國(guó)廣大農(nóng)村的建立勢(shì)在必行。
（五）我國(guó)當(dāng)前的社會(huì)保障制度沒(méi)有與國(guó)際接軌，在對(duì)外交流中不斷產(chǎn)生障礙與磨擦。我國(guó)已正式成為WTO的成員，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展將越來(lái)越與世界經(jīng)濟(jì)相聯(lián)系，經(jīng)濟(jì)全球化將在不同的程度上逐步形成。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，作為擴(kuò)大了的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)——經(jīng)濟(jì)全球化則更應(yīng)是法治經(jīng)濟(jì)，如果在全世界范圍內(nèi)無(wú)法形成相對(duì)穩(wěn)定和權(quán)威較高的游戲規(guī)則〈條約、習(xí)慣、慣例等〉，則不能稱之為經(jīng)濟(jì)全球化，當(dāng)然WTO也沒(méi)有其存在之可能。能起“穩(wěn)定器”、“安全網(wǎng)”作用的社會(huì)保障制度作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建立的前提和保障在世界范圍內(nèi)將必然形成，只有這樣國(guó)際資源特別是人力資源的自由流動(dòng)方能順利實(shí)現(xiàn)。而我國(guó)過(guò)去的有關(guān)社會(huì)保障制度方面的法律在涉外社會(huì)保障這一塊顯然處于空白狀態(tài)，這將不僅影響我國(guó)對(duì)外交流的順利進(jìn)行，而且從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看必將影響我國(guó)整個(gè)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和發(fā)展。
三、完善社會(huì)保障制度應(yīng)該堅(jiān)持的原則和采取的措施
社會(huì)保障制度是我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系的重要組成部分，對(duì)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的形成起著重要的促進(jìn)和保護(hù)作用。目前通過(guò)立法建立和健全社會(huì)保障制度、為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展提供良好的法律環(huán)境已成為當(dāng)務(wù)之急。
（一）完善社會(huì)保障制度應(yīng)該堅(jiān)持的原則
第一、保障人權(quán)，滿足社會(huì)成員基本生活需求原則。人的需求分為生活的需要，
享受的需要，發(fā)展的需要和表現(xiàn)的需要四個(gè)層次。第一個(gè)層次是：生活的需要即生存權(quán)，是人權(quán)保障的基礎(chǔ)，這是人人都應(yīng)享受的最基本的權(quán)利，社會(huì)保障必須滿足人們基本的生活需要，這是社會(huì)保障法應(yīng)規(guī)定的最基本的內(nèi)容�！妒澜缛藱�(quán)宣言》、《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利國(guó)際公約》等人權(quán)公約和國(guó)際勞工組織的宣言、公約、建議書(shū)中，均規(guī)定要求各成員國(guó)保證公民享受社會(huì)保障的權(quán)利。社會(huì)保障權(quán)利已成為人權(quán)概念的重要構(gòu)成內(nèi)容。中國(guó)５０年代初建立的社會(huì)保險(xiǎn)制度的對(duì)象僅是城鎮(zhèn)部分職工且對(duì)部分人的保險(xiǎn)福利水平過(guò)高，從而造成了勞動(dòng)者之間實(shí)際上的不平等。這種狀況已經(jīng)延續(xù)了數(shù)十年，因而，重構(gòu)社會(huì)保障法律制度必須考慮滿足社會(huì)成員基本生活需要的原則。
第二、普遍性原則。對(duì)公民實(shí)行普遍的社會(huì)保障，是各國(guó)社會(huì)保障立法共同奉行的一條基本原則。所謂普遍性，是指社會(huì)保障的對(duì)象應(yīng)包括全體社會(huì)成員，凡是國(guó)家的公民都應(yīng)平等地享有社會(huì)保障的權(quán)利。這一原則不僅要在社會(huì)保障項(xiàng)目中的社會(huì)福利、社會(huì)救助法律、法規(guī)中體現(xiàn)，也要在社會(huì)保障的其他項(xiàng)目中，如養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等保障項(xiàng)目中體現(xiàn)。當(dāng)前要加快社會(huì)保障制度改革和立法進(jìn)程，落實(shí)立法規(guī)劃，擴(kuò)大實(shí)施范圍，力求使每個(gè)保障項(xiàng)目覆蓋到所有符合條件的公民。而且只有體現(xiàn)了普遍性原則，才能依照“大數(shù)法則”籌集和積累雄厚的社會(huì)保障基金，更好地發(fā)揮出社會(huì)保障互助互濟(jì)的功能和特點(diǎn)。
第三、社會(huì)保障的范圍和標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的原則。縱觀世界各國(guó)的社會(huì)保障范圍，社會(huì)保障項(xiàng)目，社會(huì)保障待遇水平，無(wú)一不受到本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約與影響。各國(guó)的社會(huì)保障制度都有隨著本國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，呈現(xiàn)出社會(huì)保障對(duì)象的范圍由窄到寬，項(xiàng)目由少到多，待遇水平由低到高的共同特點(diǎn)。我國(guó)目前仍處于社會(huì)主義初級(jí)階段，我們必須充分考慮到我國(guó)現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和基本國(guó)情，對(duì)社會(huì)保障項(xiàng)目設(shè)置不能過(guò)多，范圍不能過(guò)寬，標(biāo)準(zhǔn)不能過(guò)高，保障水平必須與社會(huì)主義初級(jí)階段的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，并且隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高而提高。
第四、公平與效率結(jié)合原則。社會(huì)保障的不同項(xiàng)目體現(xiàn)公平與效率的程度不同。社會(huì)救助，優(yōu)撫安置和部分社會(huì)福利事業(yè)支出主要由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，凡符合條件者可以無(wú)償享受，體現(xiàn)公平原則。社會(huì)保險(xiǎn)中的主要項(xiàng)目，堅(jiān)持“效率優(yōu)先，兼顧公平”的原則，實(shí)現(xiàn)社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人帳戶相結(jié)合，由用人單位與職工共同負(fù)擔(dān)，保險(xiǎn)對(duì)象享受的保障水平既要能保障其基本生活、基本醫(yī)療需求、體現(xiàn)社會(huì)公平，又要與個(gè)人繳費(fèi)多少掛鉤，以激勵(lì)職工的勞動(dòng)積極性和提高效率。
第五、城鄉(xiāng)有別原則。又稱“區(qū)別性”原則，所謂區(qū)別性，是指針對(duì)不同類型的社會(huì)成員制定不同的法規(guī)和社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)�，F(xiàn)階段我國(guó)城鄉(xiāng)之間在生產(chǎn)力水平、就業(yè)結(jié)構(gòu)，收入水平和消費(fèi)方式等方面差別很大，決定了我國(guó)社會(huì)在一段相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)仍然是二元體制。因而，在保障形式、項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)以及適用的法律、法規(guī)方面要有所區(qū)別。當(dāng)然，我們強(qiáng)調(diào)的有所區(qū)別并非歧視，與普遍性原則并不矛盾，普遍性原則指的是質(zhì)上的普遍性，即全體公民都有享受社會(huì)保障的權(quán)利，而城鄉(xiāng)有別原則則強(qiáng)調(diào)的是從我國(guó)現(xiàn)階段國(guó)情出發(fā)，具體問(wèn)題具體分析，采取不同的對(duì)策與措施，而且應(yīng)該特別強(qiáng)調(diào)對(duì)鄉(xiāng)村之弱勢(shì)群體給予特別重視與關(guān)注。
（二）完善社會(huì)保障制度的具體措施
第一、從立法角度來(lái)看，社會(huì)保障基本法的制定應(yīng)提到全國(guó)人大立法的議事日程上來(lái)。目前，通過(guò)立法建立和健全社會(huì)保障制度，為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和發(fā)展提供良好的法律環(huán)境已成為當(dāng)務(wù)之急。當(dāng)然由于我國(guó)目前城鄉(xiāng)存在著二元結(jié)構(gòu).，基本法的制定應(yīng)該較粗、較簡(jiǎn)，然后國(guó)務(wù)院依據(jù)城鄉(xiāng)有別原則盡快制定和頒布與該法相配套的一系列條例，從而可以由粗到細(xì)，由簡(jiǎn)到繁，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障法律制度的科學(xué)化、合理化，以保證社會(huì)保險(xiǎn)工作有法可依。同時(shí)，社會(huì)保障制度的立法內(nèi)容應(yīng)當(dāng)與其他法律部門(mén)的立法內(nèi)容相銜接 ，以保證社會(huì)保障法律規(guī)范的有效實(shí)施。例如，社會(huì)保險(xiǎn)基金被違法挪用、擠占現(xiàn)象較為嚴(yán)重，據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止到1999年3月底，養(yǎng)老和失業(yè)兩項(xiàng)保險(xiǎn)基金被違法挪用、擠占累計(jì)達(dá)133億元，其中很大數(shù)量是由于地方政府的長(zhǎng)官?zèng)Q定而被挪用、擠占的。由于沒(méi)有相應(yīng)的法律規(guī)范，所以，無(wú)法追究挪用、擠占保險(xiǎn)基金行為人的法律責(zé)任。而且現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)刑法》也沒(méi)有相應(yīng)的罪名對(duì)挪用、擠占社會(huì)保險(xiǎn)基金的行為加以制裁。為確保社會(huì)保險(xiǎn)基金的安全，制裁挪用、擠占社會(huì)保險(xiǎn)基金的違法行為，建議全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定和通過(guò)關(guān)于制裁挪用、擠占社會(huì)保險(xiǎn)基金的違法犯罪行為的補(bǔ)充規(guī)定。此外，從立法角度，還應(yīng)特別關(guān)注以下幾點(diǎn)：
1）應(yīng)解決社會(huì)保險(xiǎn)金的支付風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題和保證社會(huì)保險(xiǎn)基金的保值增值。導(dǎo)致社會(huì)保險(xiǎn)金支付風(fēng)險(xiǎn)的主要原因是保險(xiǎn)基金收支不平衡，特別是保險(xiǎn)費(fèi)不能及時(shí)足額征繳，保險(xiǎn)費(fèi)不能及時(shí)足額征繳是收支不平衡的根本原因，如果中央、地方政府拿錢(qián)支撐，勢(shì)必加重其負(fù)擔(dān)。社會(huì)保險(xiǎn)基金的支付風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，其潛在風(fēng)險(xiǎn)并不亞于金融風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)樯鐣?huì)保險(xiǎn)基金的支付風(fēng)險(xiǎn)，所涉及的是百姓的保命錢(qián)，嚴(yán)重影響著社會(huì)的穩(wěn)定，因此必須通過(guò)立法來(lái)解決社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的收繳問(wèn)題，加大強(qiáng)制收繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的力量，對(duì)欠繳、拒繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的，追究相應(yīng)的法律責(zé)任。這是強(qiáng)化社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的收繳功能，達(dá)到社會(huì)保險(xiǎn)基金收支平衡、防范社會(huì)保險(xiǎn)基金支付風(fēng)險(xiǎn)的重要法律
對(duì)策。要從根本上解決社會(huì)保險(xiǎn)金的支付風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，社會(huì)保險(xiǎn)基金的保值增值也非常重要，如果社會(huì)保險(xiǎn)基金不能有效的增值，長(zhǎng)期下去會(huì)加重政府在社會(huì)保險(xiǎn)方面的財(cái)政負(fù)擔(dān)，也會(huì)對(duì)被保險(xiǎn)人未來(lái)能夠獲得的實(shí)際社會(huì)保障水平產(chǎn)生不利的影響。因此，應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法建立社會(huì)保險(xiǎn)基金的安全投資機(jī)制，如在規(guī)范金融秩序的條件下，嚴(yán)格規(guī)定社會(huì)保險(xiǎn)基金的投資方向和各項(xiàng)投資比例的上限，強(qiáng)化投資監(jiān)管措施，保證社會(huì)保險(xiǎn)基金的保值與增值。
2）逐步完善農(nóng)村社會(huì)保障法律制度。農(nóng)村社會(huì)保障是我國(guó)社會(huì)保障體系中最脆弱的環(huán)節(jié)，但長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)政府一直重視不夠，在此有必要單獨(dú)論述。與發(fā)達(dá)國(guó)家不同，我國(guó)人口眾多，農(nóng)業(yè)人口比重相當(dāng)高，而占總?cè)丝?0%以上的農(nóng)村人口長(zhǎng)期與社會(huì)保障無(wú)關(guān)、處于空白狀態(tài)，僅靠家庭保險(xiǎn)。如果不解決這一部分人的社會(huì)保障問(wèn)題，社會(huì)保障制度改革完善的成效很難評(píng)判。特別是近年來(lái)農(nóng)民收入的提高和部分農(nóng)村城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)民的保障要求提高。外出打工人數(shù)的增多又使身處異鄉(xiāng)的農(nóng)村工人的保險(xiǎn)問(wèn)題成為一個(gè)新課題，而目前這種保障幾乎為零。鑒于我國(guó)農(nóng)村地域的廣闊性及地區(qū)差異，我國(guó)可逐步地、有選擇地、低起點(diǎn)地推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障。從富裕的、接近城市的農(nóng)村開(kāi)始，逐步建立起農(nóng)村自助性社會(huì)組織，在銀行中開(kāi)設(shè)儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)賬戶及商業(yè)保險(xiǎn)，開(kāi)辦保障養(yǎng)老、醫(yī)療、意外傷害等與農(nóng)村生產(chǎn)方式相聯(lián)系的基本項(xiàng)目，并給予其較高的稅收、政策等方面的優(yōu)惠以提高農(nóng)民參與社會(huì)保障的積極性。要把農(nóng)村這一塊完全納入統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)管理尚需一段相當(dāng)長(zhǎng)的歷程，目前仍應(yīng)以自愿、自助為主，但各級(jí)政府一定要積極鼓勵(lì)和加強(qiáng)引導(dǎo)，切不可損傷廣大農(nóng)民的積極性。
3）適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展要求，適時(shí)對(duì)社會(huì)保障法律制度作出調(diào)整。隨著我國(guó)加入WTO，經(jīng)濟(jì)全球化對(duì)我國(guó)提出的挑戰(zhàn)越來(lái)越大，我國(guó)包括社會(huì)保障法律在內(nèi)的各項(xiàng)立法應(yīng)不斷適應(yīng)這一要求。經(jīng)濟(jì)全球化趨勢(shì)使各國(guó)經(jīng)濟(jì)的相互依存、相互影響日益加深，要求各國(guó)積極參加國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作，按照平等互利原則處理雙邊甚至多邊的國(guó)際經(jīng)濟(jì)關(guān)系，各國(guó)的法律也作出相應(yīng)的調(diào)整。例如，勞動(dòng)力的跨國(guó)流動(dòng)必然帶來(lái)勞動(dòng)者在就業(yè)、養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療等方面的社會(huì)保障問(wèn)題，需要通過(guò)調(diào)整社會(huì)保障制度加以解決。近年來(lái)，許多國(guó)家如德國(guó)、法國(guó)、意大利、瑞士等，已經(jīng)采取了簽定雙邊協(xié)議的辦法，解決勞動(dòng)者在其他國(guó)家從事工作遇到的社會(huì)保障問(wèn)題。德國(guó)、美國(guó)和韓國(guó)也對(duì)中國(guó)提出了類似的問(wèn)題，要求中國(guó)在這些國(guó)家設(shè)立的公司為其員工參加所在國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)。還有的國(guó)家為了增強(qiáng)本國(guó)對(duì)勞動(dòng)力成本較低的其他國(guó)家的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力，采取了削減本國(guó)職工工資和福利待遇的做法。我國(guó)為了更好的參與世界經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)必然要按國(guó)際規(guī)則辦事，但我國(guó)的調(diào)整也一定要從我國(guó)國(guó)情出發(fā)，不可能與西方發(fā)達(dá)國(guó)家一較高低，只能站在一個(gè)發(fā)展中國(guó)家的立場(chǎng)上與國(guó)際接軌。
第二、健全社會(huì)保障的司法機(jī)制。完善的法律制度必然要包涵著健全的司法機(jī)制，因?yàn)榻∪乃痉C(jī)制是解決糾紛的法律武器，為法律制度的健康運(yùn)行提供最終保障。當(dāng)然社會(huì)保障法律制度也不例外，需要健全的司法機(jī)制。筆者建議在人民法院設(shè)立勞動(dòng)和社會(huì)保障法庭，專門(mén)從事審理勞動(dòng)和社會(huì)保障案件，使當(dāng)事人的合法權(quán)益受到不法傷害時(shí)獲得有力的司法保護(hù)。在條件成熟后，可借鑒國(guó)外普遍實(shí)行的專門(mén)法院審判方式，建立我國(guó)專門(mén)的勞動(dòng)和社會(huì)保障法院，在審判中充分體現(xiàn)勞動(dòng)和社會(huì)保障事務(wù)的特殊性。人民法院對(duì)社會(huì)保障領(lǐng)域里發(fā)生的違法、犯罪案件，應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)審理；對(duì)拒不繳納法定的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)、拒不履行支付保險(xiǎn)金義務(wù)，不正當(dāng)使用保險(xiǎn)基金、貪污、挪用、侵占保險(xiǎn)基金的行為人，應(yīng)當(dāng)依法分別追究其刑事責(zé)任、行政責(zé)任和民事責(zé)任。現(xiàn)在，有些地方在人民法院已設(shè)立了社會(huì)保障法庭，對(duì)欠繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的企業(yè)采取強(qiáng)制的司法措施，追繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。充分運(yùn)用司法機(jī)制在保證社會(huì)保障法律實(shí)施方面具有的強(qiáng)制性和震懾作用。
第三、國(guó)家應(yīng)重視社會(huì)保障專業(yè)人才的培養(yǎng)工作。無(wú)論從社會(huì)保障法律制度的立法、司法還是其貫徹執(zhí)行和廣大公民的遵守都離不開(kāi)社會(huì)保障專業(yè)人才的辛勤工作，因此，我國(guó)必須加強(qiáng)這方面人才的培養(yǎng)工作。可是目前，社會(huì)保障法學(xué)專業(yè)以及涉外社會(huì)保障法學(xué)專業(yè)的研究人員奇缺，學(xué)科建設(shè)落后，應(yīng)引起社會(huì)各方面的廣泛重視。通過(guò)多渠道加強(qiáng)這一領(lǐng)域的研究和學(xué)科建設(shè)，為完善社會(huì)保障的法律制度建設(shè)提供理論依據(jù)已是當(dāng)務(wù)之急。另外，加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有社會(huì)保障法律制度及政策的宣傳也很重要，這一點(diǎn)在廣大農(nóng)村地區(qū)顯得尤其突出，許多農(nóng)村的農(nóng)民想?yún)⒓由鐣?huì)保障，但由于不知道相關(guān)法律與政策或?qū)Ξ?dāng)前的政策持懷疑態(tài)度而望而卻步。因此，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)保障制度的宣傳也迫在眉睫。
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作者：羅寒光，廣東巨信律師事務(wù)所
地址：江門(mén)市潮江路83號(hào)3樓 電話：（0750）3292000、3292009
作者：黎大有，武漢大學(xué)法學(xué)院2003級(jí)經(jīng)濟(jì)法碩士研究生.
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