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淺析行政訴訟中的當(dāng)事人
行政訴訟當(dāng)事人,是指因?qū)唧w行政行為發(fā)生爭(zhēng)議,以自己的名義到人民法院起訴、應(yīng)訴和參加訴訟,并受人民法院判決、裁定約束的公民、法人和其他組織以及行政機(jī)關(guān)。在法學(xué)上,當(dāng)事人有廣義與狹義之分。廣義的當(dāng)事人包括原告、被告、共同訴訟人、訴訟中的第三人;狹義的當(dāng)事人則僅指原告和被告,F(xiàn)就對(duì)行政訴訟當(dāng)事人在廣義的范疇進(jìn)行探討。一、行政訴訟原告
行政訴訟原告是指對(duì)行政主體具體行政行為不服,依照行政訴訟法的規(guī)定,以自己的名義向人民法院起訴的公民、法人和其他組織。所以說,行政訴訟原告大多是行政管理中的行政相對(duì)方。根據(jù)《行政訴訟法》第二十四條、第七十條,原告主要包括:
1、公民。合法權(quán)益受到行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員具體行政行為侵犯的公民,有權(quán)依照行政訴訟的規(guī)定,向人民法院提起行政訴訟。當(dāng)然,這里所稱的公民是指具有中華人民共和國國籍的公民。
2、法人。法人是具有民事權(quán)利能力和民事行為能力,依法獨(dú)立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的組織。根據(jù)《民法通則》第三十七條規(guī)定,法人應(yīng)具備下列四條件:(1)依法成立;(2)有必要的財(cái)產(chǎn)和經(jīng)費(fèi);(3)有自己的名稱、組織機(jī)構(gòu)和場(chǎng)所;(4)能獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任。法人作為原告提起行政訴訟時(shí),由其法定代表人出庭應(yīng)訴。
3、其他組織。除具有法人資格的社會(huì)組織外,在我國,還有一大批不具備法人資格,沒有取得法人資格的社會(huì)組合體。例如以其家庭全部財(cái)產(chǎn)承擔(dān)民事責(zé)任的工商個(gè)體戶、農(nóng)民承包經(jīng)營戶、起字號(hào)的合伙組織,或者尚處于籌建階段的企業(yè)、單位等。它們的合法權(quán)益受到具體行政行為侵犯而向法院提起訴訟時(shí),由該組織的主要負(fù)責(zé)人作法定代表人,沒有主要負(fù)責(zé)人時(shí),可由實(shí)際上的負(fù)責(zé)人作法定代表人。
4、在中國境內(nèi)提起行政訴訟的外國人、無國籍人、外國組織。外國人、無國籍人和外國組織在我國境內(nèi)進(jìn)行活動(dòng),必須遵守我國憲法和法律,接受中國行政機(jī)關(guān)管理,因而在行政管理活動(dòng)的某些方面,都有可能同我國的行政機(jī)關(guān)發(fā)生行政爭(zhēng)議。在《外國人入境出境管理法》、《外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅》等法律法規(guī)中,都有類似規(guī)定!缎姓V訟法》第71條規(guī)定:“外國人、無國籍人、外國組織在中華人民共和國進(jìn)行行政訴訟,同中華人民共和國公民、組織有同等的訴訟權(quán)利和義務(wù)!
此外,在特殊情況下,不是行政行為的相對(duì)方也具有原告的資格。主要有兩種情況:一是具有起訴資格的公民死亡;二是具有起訴資格的法人和組織終止,為新的法人和組織所代替。為了更好地保護(hù)上述兩類情況中行政相對(duì)人的合法權(quán)益,《行政訴訟法》第24條第2、3款規(guī)定:“有權(quán)提起訴訟的公民死亡,其近親屬可以提起訴訟!薄坝袡(quán)提起訴訟的法人和其他組織終止,承受其權(quán)利的法人或其他組織可以提起行政訴訟!备鶕(jù)最高院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋(以下簡稱《解釋》)的規(guī)定!敖H屬”主要包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母,孫子女、外孫子女和其他具有扶養(yǎng)、贍養(yǎng)關(guān)系的親屬。
二、行政訴訟被告
行政訴訟的被告是指被原告起訴指控侵犯其行政法上的合法權(quán)益和與之發(fā)生行政爭(zhēng)議,而由人民法院通知應(yīng)訴的行政主體。必須明確,行政訴訟的被告不是行政機(jī)關(guān)的工作人員,而是行政機(jī)關(guān)本身。在行政訴訟中,行政主體始終作為被告,這是行政訴訟的一大特點(diǎn)。根據(jù)行政訴訟法和最高院有關(guān)司法解釋的規(guī)定,行政主體作被告的情況主要有以下幾種:
1、作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)作被告。
作出具體行政行為的行政主體作被告主要有以下幾類:(1)“公民、法人或者其他組織向人民法院提起訴訟的,作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告”; “兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)作出同一具體行政行為的,共同作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)是共同被告”;(2)“經(jīng)復(fù)議的案件,復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原具體行政行為的,作出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告”;“復(fù)議機(jī)關(guān)在法定期間內(nèi)不作復(fù)議決定,當(dāng)事人對(duì)原具體行政行為不服向人民法院起訴的,應(yīng)當(dāng)以作出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)為被告”。值得注意的是,公民、法人或其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)與非行政機(jī)關(guān)共同署名作出的處理決定不服,向人民法院提起訴訟的,應(yīng)當(dāng)以作出決定的行政機(jī)關(guān)為被告,非行政機(jī)關(guān)不能作被告。
2、改變?cè)唧w行政行為的復(fù)議機(jī)關(guān)作被告。
公民、法人或其他組織在起訴前,先按有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行復(fù)議或選擇了先行復(fù)議,而復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)唧w行政行為的,即視為復(fù)議機(jī)關(guān)作出了新的具體行政行為,所以,原告提起行政訴訟時(shí),就必須以該復(fù)議機(jī)關(guān)為被告。
什么情形屬于復(fù)議機(jī)關(guān)“改變”了原具體行政行為呢?一般說來,(1)復(fù)議機(jī)關(guān)改變了原具體行政行為所認(rèn)定的事實(shí);(2)復(fù)議機(jī)關(guān)改變了原具體行政行為所適用的法律、法規(guī)或者規(guī)定;(3)復(fù)議機(jī)關(guān)改變了原具體行政行為的處理結(jié)果,即撤銷、部分撤銷或變更原具體行政行為。在這三類情況下,即視為復(fù)議機(jī)關(guān)改變了原具體行政行為,而作出了一個(gè)新的處理決定。
此外,復(fù)議機(jī)關(guān)如在法定期間內(nèi)不作復(fù)議決定的,當(dāng)事人是對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)這種不作為的行為不服提起訴訟的,應(yīng)當(dāng)以復(fù)議機(jī)關(guān)為被告。
3、由法律、法規(guī)授權(quán)的組織所作的具體行為,該組織是被告。
有的組織原來不具有行政管理職權(quán),但法律、法規(guī)授予了它在某一行政事務(wù)方面的管理權(quán),公民、法人或其他組織如認(rèn)為該組織所作的具體行政行為侵犯了其合法權(quán)益、應(yīng)以該組織為被告提起訴訟。例如,《食品衛(wèi)生法》規(guī)定:縣級(jí)以上衛(wèi)生防疫站和食品衛(wèi)生監(jiān)督檢查所為食品衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu),有權(quán)對(duì)違反食品衛(wèi)生法情節(jié)嚴(yán)重的個(gè)人或組織,給予行政處罰。該衛(wèi)生防疫站和食品衛(wèi)生監(jiān)督檢驗(yàn)所就是由法律、法規(guī)授權(quán)的這類組織。
4、委托某一組織作出具體行政行為的,委托的行政機(jī)關(guān)是被告。
行政訴訟法25條規(guī)定:“由行政機(jī)關(guān)委托的組織所作的具體行為,委托的行政機(jī)關(guān)是被告”。例如:鄉(xiāng)政府委托某村民委員會(huì)行使某項(xiàng)行政職權(quán),該村委會(huì)按照委托的權(quán)限作出某一具體行政行為,行政相對(duì)人對(duì)此不服的,必須以該鄉(xiāng)政府為被告提起訴訟。這就是行政法上的“權(quán)利可以委托、責(zé)任不能豁免”的原則的具體體現(xiàn)。值得注意的是,行政機(jī)關(guān)在沒有法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定的情況下,授權(quán)其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)或其他組織行使行政職權(quán)的,應(yīng)當(dāng)視為委托。當(dāng)事人不服提起訴訟的,應(yīng)當(dāng)以該行政機(jī)關(guān)為被告。
5、行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)作出具體行政行為的,該行政機(jī)關(guān)是被告
公民、法人或其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)作出的具體行政行為不服,向人民法院起訴的,應(yīng)以該行政機(jī)關(guān)為被告。但是,有的法律、法規(guī)對(duì)行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)有作出具體行政行為的授權(quán),在此時(shí),可以比照“法律、法規(guī)授權(quán)的組織”,直接以該內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或派出機(jī)構(gòu)為被告。例如,《治安管理處罰條例》賦予公安派出所作出警告、50元以下罰款的權(quán)力。
6、行政機(jī)關(guān)被撤銷的,繼續(xù)行使其職權(quán)的行政機(jī)關(guān)是被告。
在作出某一具體行政行為后,該行政機(jī)關(guān)被撤銷的,法律規(guī)定,由繼續(xù)行使其職權(quán)的行政機(jī)關(guān)作為被告;另外,還有就是,行政機(jī)關(guān)被撤銷后,沒有繼續(xù)行使其職權(quán)的行政機(jī)關(guān),在這種情況下,應(yīng)由決定撤銷原行政機(jī)關(guān)的上級(jí)行政機(jī)關(guān)或上級(jí)行政機(jī)關(guān)指定的行政機(jī)關(guān)作為被告。
三、行政訴訟中的共同訴訟人
行政訴訟法第26條規(guī)定:“當(dāng)事人一方或雙方為二人以上,因
同一具體行政行為發(fā)生的行政案件,或者因同樣的具體行政行為發(fā)生的行政案件,人民法院認(rèn)為可以合并審理的,為共同訴訟”。共同訴訟人就是共同訴訟案件的當(dāng)事人。對(duì)共同訴訟中原告一方是兩個(gè)以上的公民、法人或其他組織的,我們稱之為共同原告;被告一方是兩個(gè)以上的行政主體的,稱為共同被告。因此,可以說,行政訴訟的共同訴訟實(shí)際就是訴的主體的合并。這與訴的客體合并是不同的。
根據(jù)共同訴訟成立的不同條件,可將共同訴訟分為必要的共同訴訟和普通的共同訴訟。
1、必要的共同訴訟,是指當(dāng)事人一方或雙方為二人以上,其訴訟標(biāo)的是同一的訴訟,它是一種不可分之訴。主要包括共同原告和共同被告兩種。
(一)共同原告有以下幾類情況。
(1)兩人以上共同實(shí)施違反行政管理法規(guī)的行為,被行政機(jī)關(guān)在同一處罰決定中給予處罰,被處罰人均不服而提起訴訟的;
(2)法人或其他組織因違反行政管理法規(guī),該法人或組織及其負(fù)責(zé)人在同一處罰決定中被給予處罰,兩者均不服處罰決定而提起訴訟的;
(3)治安行政案件中,兩個(gè)以上的共同被侵害人不服公安機(jī)關(guān)對(duì)加害人所作的治安行政處罰而提起訴訟的。
(4)治安行政案件中,被處罰人和被侵害人雙方均不服公安機(jī)關(guān)的處罰決定而提起訴訟的。
上述四種共同原告中,如果只有一方不服提起訴訟的,另方(即未提起訴訟的一方)可以作為第三人參加到行政訴訟中,而不應(yīng)作為共同原告參加到行政訴訟中來。
(二)共同被告的情況主要指兩個(gè)以上的行政機(jī)關(guān)針對(duì)某一被管理人的同一行政違法行為聯(lián)合作出處罰決定,被處罰人不服而提起訴訟,該兩個(gè)以上的行政機(jī)關(guān)均應(yīng)為被告。
2、普通的共同訴訟,是指當(dāng)事人一方或雙方為二人以上,其訴訟標(biāo)的是同一種類,人民法院認(rèn)為可以合并審理的訴訟。它的一個(gè)重要特點(diǎn)就是訴訟是可分之訴,即共同訴訟人對(duì)訴訟標(biāo)的的權(quán)利或義務(wù)沒有共同的利害關(guān)系,它們可以分作幾個(gè)訴由人民法院分別審理。普通的共同訴訟是由人民法院合并審理形成的,如果人民法院分別審理,則成為各自獨(dú)立的案件,而不是共同訴訟了。因?qū)嵺`中普通共同訴訟情況比較復(fù)雜,因而難以一一列舉。
在行政訴訟中,行政機(jī)關(guān)的具體行政行為是根據(jù)各個(gè)行政管理相對(duì)人的不同情況作出的。在必要的共同原告的訴訟中,行政機(jī)關(guān)是在同一處罰或決定中給予各個(gè)人不同的處罰或處理,這些行政行為相對(duì)人同行政機(jī)關(guān)之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系從廣義上說是一致的,但他們的具體訴訟請(qǐng)求可能是各不相同的;在必要的共同被告的訴訟中,各行政機(jī)關(guān)的職權(quán)職責(zé)都是由法律明確規(guī)定的。一個(gè)行政機(jī)關(guān)不能代替另一個(gè)行政機(jī)關(guān)承擔(dān)行政法上的權(quán)利義務(wù)。由于共同訴訟人之間實(shí)體上的權(quán)利義務(wù)不同,他們之間不能相互承擔(dān)連帶責(zé)任,其訴訟行為是必然不能互相代替的。
因此,無論是在必要的,還是在普通的共同訴訟中,其中任何一個(gè)人的訴訟行為,對(duì)其他共同訴訟人來講,一般都不發(fā)生效力,訴訟應(yīng)當(dāng)是全體當(dāng)事人都參加。如果在實(shí)踐中出現(xiàn)只有一人起訴或者應(yīng)訴的情況,人民法院可以根據(jù)申請(qǐng)或依職權(quán)通知他人參加訴訟,追加他們?yōu)榈谌嘶蚬餐桓,被追加的第三人如果不愿參加訴訟,可以視為放棄訴權(quán);被追加為共同被告的行政機(jī)關(guān)無權(quán)拒絕參加訴訟,否則,人民法院有權(quán)依法作出缺席判決。
四、行政訴訟第三人
行政訴訟中的第三人,是指同提起訴訟的具體行政行為有利害關(guān)系并因而參加到他人正在進(jìn)行的行政訴訟程序中的公民、法人或其他組織。行政訴訟法第二十七條規(guī)定:同提起訴訟的具體行政行為有利害關(guān)系的其他公民、法人或其他組織,可以作為第三人申請(qǐng)參加訴訟,或者由人民法院通知參加訴訟。所以第三人可以通過自己申請(qǐng)和法院依職權(quán)通知兩種途徑參加到他人已在進(jìn)行的行政訴訟中來。作為行政訴訟中的第三人,它具有以下特點(diǎn):(1)第三人是原、被告之外的公民、法人或其他組織,是行政管理相對(duì)方,它可以是一個(gè),也可以是數(shù)個(gè),其主體具有多樣性;(2)第三人是同被訴具體行政行為有利害關(guān)系的人,包括直接的和間接的利害關(guān)系;(3)第三人只能參加到他人正在進(jìn)行的訴訟中來,如果訴訟尚未開始,則不存在第三人參加訴訟的問題;如果訴訟已終結(jié),其他利害關(guān)系人則不能參加該訴訟,如他對(duì)具體行政行為不服的,則只能以原告的身份提起行政訴訟;(4)第三人參加行政訴訟的目的是為了避免權(quán)利喪失或不承擔(dān)某種義務(wù),以維護(hù)自己的合法權(quán)益。
根據(jù)《行政訴訟法》及其解釋和審判實(shí)踐,行政訴訟第三人的設(shè)定主要有以下幾種情況。
(1)治安行政案件中的被處罰人或被侵害人,一方提起行政訴訟的,另一方可以作為第三人參加訴訟的;(2)行政機(jī)關(guān)對(duì)平等主體之間主張權(quán)利的爭(zhēng)議作出確權(quán)裁決的。任何一方當(dāng)事人不服提起訴訟的,另一方主張權(quán)利的當(dāng)事人可以作為第三人參加訴訟。例如縣政府對(duì)土地所有權(quán)屬的裁決。(3)行政處罰案件中,相對(duì)人為兩人以上的,其中有的起訴,有的未起訴,人民法院可以通知未起訴的當(dāng)事人作為第三人參加訴訟。(4)行政機(jī)關(guān)對(duì)平等主體之間的賠償或補(bǔ)償問題作出裁決,一方不服起訴的,另一方未起訴的當(dāng)事人可以作為第三人參加訴訟;(5)同原告受處罰行為有批準(zhǔn)關(guān)系的另一行政機(jī)關(guān)可以作為第三人參加訴訟;(6)行政主體與非行政的主體共同署名作出處理決定,侵犯了公民、法人或其他組織合法權(quán)益,需要進(jìn)行賠償?shù),非行政主體可以作為第三人參加訴訟。
第三人參加訴訟應(yīng)當(dāng)在訴訟開始以后,一審判決作出之前。第三人參加訴訟,有權(quán)提出與本案有關(guān)的訴訟請(qǐng)求,對(duì)人民法院一審判決不服,有權(quán)提出上訴,是行政訴訟當(dāng)事人之一,享有當(dāng)事人在訴訟中的各種權(quán)利,承擔(dān)各種義務(wù)。
行政訴訟當(dāng)事人主要就是指行政訴訟原告、被告、第三人和共同訴訟人,共同訴訟人又包括共同原告和共同被告兩種。仔細(xì)領(lǐng)會(huì)和理解行政訴訟各種當(dāng)事人的概念特征,熟練掌握行政訴訟的各種當(dāng)事人的具體種類,有助于提高行政訴訟的審判能力,加快行政訴訟審判改革的力度
江西省吉水縣人民法院 李崇軍 曾志學(xué)
郵編:331600 電話:0796-3522446
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行政訴訟當(dāng)事人,是指因?qū)唧w行政行為發(fā)生爭(zhēng)議,以自己的名義到人民法院起訴、應(yīng)訴和參加訴訟,并受人民法院判決、裁定約束的公民、法人和其他組織以及行政機(jī)關(guān)。在法學(xué)上,當(dāng)事人有廣義與狹義之分。廣義的當(dāng)事人包括原告、被告、共同訴訟人、訴訟中的第三人;狹義的當(dāng)事人則僅指原告和被告。現(xiàn)就對(duì)行政訴訟當(dāng)事人在廣義的范疇進(jìn)行探討。
一、行政訴訟原告
行政訴訟原告是指對(duì)行政主體具體行政行為不服,依照行政訴訟法的規(guī)定,以自己的名義向人民法院起訴的公民、法人和其他組織。所以說,行政訴訟原告大多是行政管理中的行政相對(duì)方。根據(jù)《行政訴訟法》第二十四條、第七十條,原告主要包括:
1、公民。合法權(quán)益受到行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員具體行政行為侵犯的公民,有權(quán)依照行政訴訟的規(guī)定,向人民法院提起行政訴訟。當(dāng)然,這里所稱的公民是指具有中華人民共和國國籍的公民。
2、法人。法人是具有民事權(quán)利能力和民事行為能力,依法獨(dú)立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的組織。根據(jù)《民法通則》第三十七條規(guī)定,法人應(yīng)具備下列四條件:(1)依法成立;(2)有必要的財(cái)產(chǎn)和經(jīng)費(fèi);(3)有自己的名稱、組織機(jī)構(gòu)和場(chǎng)所;(4)能獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任。法人作為原告提起行政訴訟時(shí),
由其法定代表人出庭應(yīng)訴。
3、其他組織。除具有法人資格的社會(huì)組織外,在我國,還有一大批不具備法人資格,沒有取得法人資格的社會(huì)組合體。例如以其家庭全部財(cái)產(chǎn)承擔(dān)民事責(zé)任的工商個(gè)體戶、農(nóng)民承包經(jīng)營戶、起字號(hào)的合伙組織,或者尚處于籌建階段的企業(yè)、單位等。它們的合法權(quán)益受到具體行政行為侵犯而向法院提起訴訟時(shí),由該組織的主要負(fù)責(zé)人作法定代表人,沒有主要負(fù)責(zé)人時(shí),可由實(shí)際上的負(fù)責(zé)人作法定代表人。
4、在中國境內(nèi)提起行政訴訟的外國人、無國籍人、外國組織。外國人、無國籍人和外國組織在我國境內(nèi)進(jìn)行活動(dòng),必須遵守我國憲法和法律,接受中國行政機(jī)關(guān)管理,因而在行政管理活動(dòng)的某些方面,都有可能同我國的行政機(jī)關(guān)發(fā)生行政爭(zhēng)議。在《外國人入境出境管理法》、《外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅》等法律法規(guī)中,都有類似規(guī)定。《行政訴訟法》第71條規(guī)定:“外國人、無國籍人、外國組織在中華人民共和國進(jìn)行行政訴訟,同中華人民共和國公民、組織有同等的訴訟權(quán)利和義務(wù)!
此外,在特殊情況下,不是行政行為的相對(duì)方也具有原告的資格。主要有兩種情況:一是具有起訴資格的公民死亡;二是具有起訴資格的法人和組織終止,為新的法人和組織所代替。為了更好地保護(hù)上述兩類情況中行政相對(duì)人的合法權(quán)益,《行政訴訟法》第24條第2、3款規(guī)定:“有權(quán)提起訴訟的公民死亡,其近親屬可以提起訴訟!薄坝袡(quán)提起訴訟的法人和其他組織終止,承受其權(quán)利的法人或其他組織可以提起行政訴訟!备鶕(jù)最高院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋(以下簡稱《解釋》)的規(guī)定。“近親屬”主要包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母,孫子女、外孫子女和其他具有扶養(yǎng)、贍養(yǎng)關(guān)系的親屬。
二、行政訴訟被告
行政訴訟的被告是指被原告起訴指控侵犯其行政法上的合法權(quán)益和與之發(fā)生行政爭(zhēng)議,而由人民法院通知應(yīng)訴的行政主體。必須明確,行政訴訟的被告不是行政機(jī)關(guān)的工作人員,而是行政機(jī)關(guān)本身。在行政訴訟中,行政主體始終作為被告,這是行政訴訟的一大特點(diǎn)。根據(jù)行政訴訟法和最高院有關(guān)司法解釋的規(guī)定,行政主體作被告的情況主要有以下幾種:
1、作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)作被告。
作出具體行政行為的行政主體作被告主要有以下幾類:(1)“公民、法人或者其他組織向人民法院提起訴訟的,作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告”; “兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)作出同一具體行政行為的,共同作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)是共同被告”;(2)“經(jīng)復(fù)議的案件,復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原具體行政行為的,作出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告”;“復(fù)議機(jī)關(guān)在法定期間內(nèi)不作復(fù)議決定,當(dāng)事人對(duì)原具體行政行為不服向人民法院起訴的,應(yīng)當(dāng)以作出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)為被告”。值得注意的是,公民、法人或其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)與非行政機(jī)關(guān)共同署名作出的處理決定不服,向人民法院提起訴訟的,應(yīng)當(dāng)以作出決定的行政機(jī)關(guān)為被告,非行政機(jī)關(guān)不能作被告。
2、改變?cè)唧w行政行為的復(fù)議機(jī)關(guān)作被告。
公民、法人或其他組織在起訴前,先按有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行復(fù)議或選擇了先行復(fù)議,而復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)唧w行政行為的,即視為復(fù)議機(jī)關(guān)作出了新的具體行政行為,所以,原告提起行政訴訟時(shí),就必須以該復(fù)議機(jī)關(guān)為被告。
什么情形屬于復(fù)議機(jī)關(guān)“改變”了原具體行政行為呢?一般說來,(1)復(fù)議機(jī)關(guān)改變了原具體行政行為所認(rèn)定的事實(shí);(2)復(fù)議機(jī)關(guān)改變了原具體行政行為所適用的法律、法規(guī)或者規(guī)定;(3)復(fù)議機(jī)關(guān)改變了原具體行政行為的處理結(jié)果,即撤銷、部分撤銷或變更原具體行政行為。在這三類情況下,即視為復(fù)議機(jī)關(guān)改變了原具體行政行為,而作出了一個(gè)新的處理決定。
此外,復(fù)議機(jī)關(guān)如在法定期間內(nèi)不作復(fù)議決定的,當(dāng)事人是對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)這種不作為的行為不服提起訴訟的,應(yīng)當(dāng)以復(fù)議機(jī)關(guān)為被告。
3、由法律、法規(guī)授權(quán)的組織所作的具體行為,該組織是被告。
有的組織原來不具有行政管理職權(quán),但法律、法規(guī)授予了它在某一行政事務(wù)方面的管理權(quán),公民、法人或其他組織如認(rèn)為該組織所作的具體行政行為侵犯了其合法權(quán)益、應(yīng)以該組織為被告提起訴訟。例如,《食品衛(wèi)生法》規(guī)定:縣級(jí)以上衛(wèi)生防疫站和食品衛(wèi)生監(jiān)督檢查所為食品衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu),有權(quán)對(duì)違反食品衛(wèi)生法情節(jié)嚴(yán)重的個(gè)人或組織,給予行政處罰。該衛(wèi)生防疫站和食品衛(wèi)生監(jiān)督檢驗(yàn)所就是由法律、法規(guī)授權(quán)的這類組織。
4、委托某一組織作出具體行政行為的,委托的行政機(jī)關(guān)是被告。
行政訴訟法25條規(guī)定:“由行政機(jī)關(guān)委托的組織所作的具體行為,委托的行政機(jī)關(guān)是被告”。例如:鄉(xiāng)政府委托某村民委員會(huì)行使某項(xiàng)行政職權(quán),該村委會(huì)按照委托的權(quán)限作出某一具體行政行為,行政相對(duì)人對(duì)此不服的,必須以該鄉(xiāng)政府為被告提起訴訟。這就是行政法上的“權(quán)利可以委托、責(zé)任不能豁免”的原則的具體體現(xiàn)。值得注意的是,行政機(jī)關(guān)在沒有法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定的情況下,授權(quán)其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)或其他組織行使行政職權(quán)的,應(yīng)當(dāng)視為委托。當(dāng)事人不服提起訴訟的,應(yīng)當(dāng)以該行政機(jī)關(guān)為被告。
5、行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)作出具體行政行為的,該行政機(jī)關(guān)是被告
公民、法人或其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)作出的具體行政行為不服,向人民法院起訴的,應(yīng)以該行政機(jī)關(guān)為被告。但是,有的法律、法規(guī)對(duì)行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)有作出具體行政行為的授權(quán),在此時(shí),可以比照“法律、法規(guī)授權(quán)的組織”,直接以該內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或派出機(jī)構(gòu)為被告。例如,《治安管理處罰條例》賦予公安派出所作出警告、50元以下罰款的權(quán)力。
6、行政機(jī)關(guān)被撤銷的,繼續(xù)行使其職權(quán)的行政機(jī)關(guān)是被告。
在作出某一具體行政行為后,該行政機(jī)關(guān)被撤銷的,法律規(guī)定,由繼續(xù)行使其職權(quán)的行政機(jī)關(guān)作為被告;另外,還有就是,行政機(jī)關(guān)被撤銷后,沒有繼續(xù)行使其職權(quán)的行政機(jī)關(guān),在這種情況下,應(yīng)由決定撤銷原行政機(jī)關(guān)的上級(jí)行政機(jī)關(guān)或上級(jí)行政機(jī)關(guān)指定的行政機(jī)關(guān)作為被告。
三、行政訴訟中的共同訴訟人
行政訴訟法第26條規(guī)定:“當(dāng)事人一方或雙方為二人以上,因同一具體行政行為發(fā)生的行政案件,或者因同樣的具體行政行為發(fā)生的行政案件,人民法院認(rèn)為可以合并審理的,為共同訴訟”。共同訴訟人就是共同訴訟案件的當(dāng)事人。對(duì)共同訴訟中原告一方是兩個(gè)以上的公民、法人或其他組織的,我們稱之為共同原告;被告一方是兩個(gè)以上的行政主體的,稱為共同被告。因此,可以說,行政訴訟的共同訴訟實(shí)際就是訴的主體的合并。這與訴的客體合并是不同的。
根據(jù)共同訴訟成立的不同條件,可將共同訴訟分為必要的共同訴訟和普通的共同訴訟。
1、必要的共同訴訟,是指當(dāng)事人一方或雙方為二人以上,其訴訟標(biāo)的是同一的訴訟,它是一種不可分之訴。主要包括共同原告和共同被告兩種。
(一)共同原告有以下幾類情況。
(1)兩人以上共同實(shí)施違反行政管理法規(guī)的行為,被行政機(jī)關(guān)在同一處罰決定中給予處罰,被處罰人均不服而提起訴訟的;
(2)法人或其他組織因違反行政管理法規(guī),該法人或組織及其負(fù)責(zé)人在同一處罰決定中被給予處罰,兩者均不服處罰決定而提起訴訟的;
(3)治安行政案件中,兩個(gè)以上的共同被侵害人不服公安機(jī)關(guān)對(duì)加害人所作的治安行政處罰而提起訴訟的。
(4)治安行政案件中,被處罰人和被侵害人雙方均不服公安機(jī)關(guān)的處
罰決定而提起訴訟的。
上述四種共同原告中,如果只有一方不服提起訴訟的,另方(即未提起訴訟的一方)可以作為第三人參加到行政訴訟中,而不應(yīng)作為共同原告參加到行政訴訟中來。
(二)共同被告的情況主要指兩個(gè)以上的行政機(jī)關(guān)針對(duì)某一被管理人的同一行政違法行為聯(lián)合作出處罰決定,被處罰人不服而提起訴訟,該兩個(gè)以上的行政機(jī)關(guān)均應(yīng)為被告。
2、普通的共同訴訟,是指當(dāng)事人一方或雙方為二人以上,其訴訟標(biāo)的是同一種類,人民法院認(rèn)為可以合并審理的訴訟。它的一個(gè)重要特點(diǎn)就是訴訟是可分之訴,即共同訴訟人對(duì)訴訟標(biāo)的的權(quán)利或義務(wù)沒有共同的利害關(guān)系,它們可以分作幾個(gè)訴由人民法院分別審理。普通的共同訴訟是由人民法院合并審理形成的,如果人民法院分別審理,則成為各自獨(dú)立的案件,而不是共同訴訟了。因?qū)嵺`中普通共同訴訟情況比較復(fù)雜,因而難以一一列舉。
在行政訴訟中,行政機(jī)關(guān)的具體行政行為是根據(jù)各個(gè)行政管理相對(duì)人的不同情況作出的。在必要的共同原告的訴訟中,行政機(jī)關(guān)是在同一處罰或決定中給予各個(gè)人不同的處罰或處理,這些行政行為相對(duì)人同行政機(jī)關(guān)之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系從廣義上說是一致的,但他們的具體訴訟請(qǐng)求可能是各不相同的;在必要的共同被告的訴訟中,各行政機(jī)關(guān)的職權(quán)職責(zé)都是由法律明確規(guī)定的。一個(gè)行政機(jī)關(guān)不能代替另一個(gè)行政機(jī)關(guān)承擔(dān)行政法上的權(quán)利義務(wù)。由于共同訴訟人之間實(shí)體上的權(quán)利義務(wù)不同,他們之間不能相互承擔(dān)連帶責(zé)任,其訴訟行為是必然不能互相代替的。
因此,無論是在必要的,還是在普通的共同訴訟中,其中任何一個(gè)人的訴訟行為,對(duì)其他共同訴訟人來講,一般都不發(fā)生效力,訴訟應(yīng)當(dāng)是全體當(dāng)事人都參加。如果在實(shí)踐中出現(xiàn)只有一人起訴或者應(yīng)訴的情況,人民法院可以根據(jù)申請(qǐng)或依職權(quán)通知他人參加訴訟,追加他們?yōu)榈谌嘶蚬餐桓妫蛔芳拥牡谌巳绻辉竻⒓釉V訟,可以視為放棄訴權(quán);被追加為共同被告的行政機(jī)關(guān)無權(quán)拒絕參加訴訟,否則,人民法院有權(quán)依法作出缺席判決。
四、行政訴訟第三人
行政訴訟中的第三人,是指同提起訴訟的具體行政行為有利害關(guān)系并因而參加到他人正在進(jìn)行的行政訴訟程序中的公民、法人或其他組織。行政訴訟法第二十七條規(guī)定:同提起訴訟的具體行政行為有利害關(guān)系的其他公民、法人或其他組織,可以作為第三人申請(qǐng)參加訴訟,或者由人民法院通知參加訴訟。所以第三人可以通過自己申請(qǐng)和法院依職權(quán)通知兩種途徑參加到他人已在進(jìn)行的行政訴訟中來。作為行政訴訟中的第三人,它具有以下特點(diǎn):(1)第三人是原、被告之外的公民、法人或其他組織,是行政管理相對(duì)方,它可以是一個(gè),也可以是數(shù)個(gè),其主體具有多樣性;(2)第三人是同被訴具體行政行為有利害關(guān)系的人,包括直接的和間接的利害關(guān)系;(3)第三人只能參加到他人正在進(jìn)行的訴訟中來,如果訴訟尚未開始,則不存在第三人參加訴訟的問題;如果訴訟已終結(jié),其他利害關(guān)系人則不能參加該訴訟,如他對(duì)具體行政行為不服的,則只能以原告的身份提起行政訴訟;(4)第三人參加行政訴訟的目的是為了避免權(quán)利喪失或不承擔(dān)某種義務(wù),以維護(hù)自己的合法權(quán)益。
根據(jù)《行政訴訟法》及其解釋和審判實(shí)踐,行政訴訟第三人的設(shè)定主要有以下幾種情況。
(1)治安行政案件中的被處罰人或被侵害人,一方提起行政訴訟的,另一方可以作為第三人參加訴訟的;(2)行政機(jī)關(guān)對(duì)平等主體之間主張權(quán)利的爭(zhēng)議作出確權(quán)裁決的。任何一方當(dāng)事人不服提起訴訟的,另一方主張權(quán)利的當(dāng)事人可以作為第三人參加訴訟。例如縣政府對(duì)土地所有權(quán)屬的裁決。(3)行政處罰案件中,相對(duì)人為兩人以上的,其中有的起訴,有的未起訴,人民法院可以通知未起訴的當(dāng)事人作為第三人參加訴訟。(4)行政機(jī)關(guān)對(duì)平等主體之間的賠償或補(bǔ)償問題作出裁決,一方不服起訴的,另一方未起訴的當(dāng)事人可以作為第三人參加訴訟;(5)同原告受處罰行為有批準(zhǔn)關(guān)系的另一行政機(jī)關(guān)可以作為第三人參加訴訟;(6)行政主體與非行政的主體共同署名作出處理決定,侵犯了公民、法人或其他組織合法權(quán)益,需要進(jìn)行賠償?shù),非行政主體可以作為第三人參加訴訟。
第三人參加訴訟應(yīng)當(dāng)在訴訟開始以后,一審判決作出之前。第三人參加訴訟,有權(quán)提出與本案有關(guān)的訴訟請(qǐng)求,對(duì)人民法院一審判決不服,有權(quán)提出上訴,是行政訴訟當(dāng)事人之一,享有當(dāng)事人在訴訟中的各種權(quán)利,承擔(dān)各種義務(wù)。
行政訴訟當(dāng)事人主要就是指行政訴訟原告、被告、第三人和共同訴訟人,共同訴訟人又包括共同原告和共同被告兩種。仔細(xì)領(lǐng)會(huì)和理解行政訴訟各種當(dāng)事人的概念特征,熟練掌握行政訴訟的各種當(dāng)事人的具體種類,有助于提高行政訴訟的審判能力,加快行政訴訟審判改革的力度。
江西省吉水縣人民法院 李崇軍 曾志學(xué)
郵編:331600 電話:0796-3522446
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