中國開放式基金監(jiān)管模式的現(xiàn)狀及優(yōu)化

  [1]。
　　監(jiān)管是手段，發(fā)展才是真正的目的，離開了對開放式基金的監(jiān)管，其本身及證券市場的發(fā)展就失去了保障。因此，規(guī)范開放式基金的運(yùn)作，加強(qiáng)對開放式基金的管理和監(jiān)督，對保護(hù)投資者的利益，促進(jìn)基金管理公司的健康發(fā)展，穩(wěn)定證券市場都十分必要。
　　  二、中國現(xiàn)行的開放式基金監(jiān)管模式
　　本文將主要從制度體系、組織體系和法律體系三方面來討論開放式基金的監(jiān)管模式。
　　  （一）中國開放式基金監(jiān)管的制度體系
　　世界各國證券市場對開放式基金的監(jiān)管共有三種典型的制度模式，即集中型監(jiān)管模式、自律型監(jiān)管模式和中間型模式。
　　集中型監(jiān)管模式也稱集中立法型監(jiān)管模式，是指政府制定專門的基金法規(guī)，并設(shè)立全國性的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)來統(tǒng)一管理全國證券投資基金市場的一種體制模式。在這種模式下，政府積極參與市場管理，并且在市場機(jī)構(gòu)中占主導(dǎo)地位，而各種自律性的組織如證券業(yè)協(xié)會(huì)、基金公會(huì)等則起協(xié)助政府監(jiān)管的作用。自律型監(jiān)管模式是指政府除了一些必要的國家立法外，很少干預(yù)基金市場，監(jiān)管工作主要是由證券交易所、基金公會(huì)等自律性組織進(jìn)行，強(qiáng)調(diào)基金管理公司自我約束和自我管理的作用，一般不設(shè)專門的基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)。中間型監(jiān)管模式既強(qiáng)調(diào)集中立法管理又強(qiáng)調(diào)自律管理，可以說是集中型監(jiān)管模式和自律型監(jiān)管模式相互配合、相互滲透的產(chǎn)物[1](30)。
　　中國現(xiàn)行的開放式基金監(jiān)管體制屬于集中型監(jiān)管模式，具有集中型模式的基本特點(diǎn)，但也有一些中國基金市場自身的特征：第一，基本上建立了開放式基金監(jiān)管的法律法規(guī)框架體系，盡管這一體系遠(yuǎn)未完善。1997年11月14日，國務(wù)院首先出臺(tái)了《證券投資基金管理暫行辦法》，這標(biāo)志著我國有了關(guān)于投資基金的統(tǒng)一規(guī)范。2000年10月12日，中國證監(jiān)會(huì)發(fā)布了《開放式證券投資基金試點(diǎn)辦法》，確定了開放式基金的運(yùn)行框架。經(jīng)過不斷的探索和完善，目前我國已形成了以國務(wù)院行政法規(guī)為基準(zhǔn)、以證監(jiān)會(huì)有關(guān)通知和證券交易所業(yè)務(wù)規(guī)則為補(bǔ)充的開放式基金監(jiān)管法規(guī)體系框架。第二，中國目前的基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)是以國務(wù)院下屬的中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)為主體，包括中國人民銀行和財(cái)政部、國家計(jì)委、原國家體改委、地方政府及有關(guān)部委、地方證券監(jiān)管部門共同組成的一個(gè)有機(jī)體系。中國證監(jiān)會(huì)是國家對全國證券市場，包括基金市場進(jìn)行統(tǒng)一宏觀監(jiān)管的主管機(jī)構(gòu)。第三，從1997年開始，證券交易所直接劃歸中國證監(jiān)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化了證券市場、基金市場監(jiān)管的集中性和國家證券主管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)力。第四，基金管理公司中實(shí)行獨(dú)立董事制度，以強(qiáng)化基金管理公司的內(nèi)控機(jī)制和一線監(jiān)管職能，培養(yǎng)理性投資。目前，已有50多位獨(dú)立董事受聘于14家基金管理公司。第五，以“好人舉手”制度為主要內(nèi)容的基金業(yè)準(zhǔn)入制度改革成為基金業(yè)規(guī)范化進(jìn)程中的主要內(nèi)容。
　　中國選擇集中型監(jiān)管模式是與中國長期實(shí)行集中計(jì)劃管理積累了豐富經(jīng)驗(yàn)、證券市場中法律法規(guī)和各項(xiàng)監(jiān)管尚不完善以及證券投資基金從業(yè)人員素質(zhì)較低、自律意識比較淡薄的現(xiàn)實(shí)狀況相適應(yīng)的。
　　  （二）中國開放式基金監(jiān)管的法律體系
　　各國在基金監(jiān)管的法律體系上形成了不同的模式和特點(diǎn)：美國式的特點(diǎn)是有一整套專門的證券（基金）監(jiān)管法規(guī)，注重立法，強(qiáng)調(diào)公開原則。英國式的特點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)市場參與者的“自律”監(jiān)管為主，政府很少干預(yù)，沒有專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，也不制定獨(dú)立的法律，對基金等的監(jiān)管，主要是通過其它相關(guān)的立法、法規(guī)來加以規(guī)范。歐洲式則多數(shù)規(guī)定嚴(yán)格的實(shí)質(zhì)性監(jiān)管，并在相關(guān)法規(guī)如《公司法》中寫入有關(guān)基金管理公司及證券公司的設(shè)立、交易和運(yùn)作等方面的條款，該模式也不設(shè)監(jiān)管的專門機(jī)構(gòu)[2](132)。
　　中國的證券投資基金自1991年創(chuàng)立以來，為規(guī)范基金發(fā)展，采取了先在地方上立法，為中央統(tǒng)一立法總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的立法思路。1993年上海市頒布了《上海證券交易所基金證券上市試行辦法》、《上海市人民幣證券投資信托基金暫行管理辦法》。1992年深圳市頒布了《深圳市投資信托基金管理暫行規(guī)定》，1993年又頒布了《深圳市證券交易所基金上市規(guī)則》，此外還有《深圳證券交易所投資基金估值暫行規(guī)定》。其它地方和部門也有一些相應(yīng)的法律規(guī)范。這些規(guī)范對基金的創(chuàng)立、發(fā)展和健康運(yùn)作都起到了良好的促進(jìn)作用。
　　但是隨著投資基金規(guī)模的不斷發(fā)展和壯大，某些法律規(guī)范只著眼于地方和部門利益，弊端便逐漸暴露出來。因此迫切需要有一部統(tǒng)一的全國性規(guī)范。1997年11月14日，國務(wù)院出臺(tái)了《證券投資基金管理暫行辦法》，標(biāo)志著關(guān)于投資基金的統(tǒng)一規(guī)范的誕生。2000年10月12日，中國證監(jiān)會(huì)發(fā)布了《開放式證券投資基金試點(diǎn)辦法》，從而確立了開放式基金在中國的運(yùn)作規(guī)范。期間一些涉及開放式基金運(yùn)作的相關(guān)法律和部門規(guī)章也先后出臺(tái)，形成了以國務(wù)院行政法規(guī)為基準(zhǔn)，以證監(jiān)會(huì)有關(guān)通知和交易所業(yè)務(wù)規(guī)則為補(bǔ)充的開放式基金監(jiān)管法規(guī)體系。具體來說，該法規(guī)體系由以下幾個(gè)層次構(gòu)成：一是以《證券投資基金管理暫行辦法》為代表的行政法規(guī)；二是由《開放式證券投資基金試點(diǎn)辦法》等證監(jiān)會(huì)文件所組成的部門規(guī)章；三是證券交易所基金業(yè)務(wù)規(guī)則與證券交易規(guī)則、中國證券登記結(jié)算公司登記結(jié)算業(yè)務(wù)規(guī)則；四是基金契約。
　　  （三）中國開放式基金監(jiān)管的組織體系
　　監(jiān)管的組織體系涉及基金市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置和職責(zé)分工。在集中型的監(jiān)管模式下可以有三種監(jiān)管的組織方式：以獨(dú)立的證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)為主體的組織方式；以中央銀行為主體的組織方式；以財(cái)政部為主體的組織方式。中國開放式基金監(jiān)管組織體系的形成經(jīng)歷了較長的制度演進(jìn)過程。
　　1992年10月，國務(wù)院證券委員會(huì)（簡稱證券委）及其執(zhí)行機(jī)構(gòu)中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)（簡稱證監(jiān)會(huì)）成立，標(biāo)志著中國證券（基金）監(jiān)管組織體系的正式誕生，初步確立了以國務(wù)院證券委及中國證監(jiān)會(huì)為主體，包括中央銀行和財(cái)政部、國家計(jì)委、原國家體改委、地方政府以及有關(guān)部委、地方證券監(jiān)管部門等在內(nèi)的一個(gè)多頭監(jiān)管體系。1992年12月國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)證券市場宏觀管理的通知》，對于各監(jiān)管部門的分工作了基本的規(guī)定。1998年，國務(wù)院證券委和中國證監(jiān)會(huì)合二為一，由中國證監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)對全國證券市場實(shí)施監(jiān)管。2001年，基金業(yè)公會(huì)成立，負(fù)責(zé)對基金業(yè)實(shí)行自律管理。至此，中國開放式基金監(jiān)管的組織體系已經(jīng)形成，其結(jié)構(gòu)如圖1。
　　附圖
　　  三、對現(xiàn)行監(jiān)管模式的評價(jià)及其優(yōu)化
　　由于投資基金尤其是開放式基金在我國發(fā)展較晚，又是首先在地方上逐步推行起來的，同時(shí)受到中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和立法模式等的制約，因此，中國的開放式基金監(jiān)管模式不完全相同于國際上成熟的基金監(jiān)管模式而帶有部分中國特色。
　�。ㄒ唬┪覈�目前對開放式基金實(shí)行的集中型監(jiān)管制度體系，較多地參照了美國的監(jiān)管模式，具有鮮明的政府主導(dǎo)性特點(diǎn)[3](246)。首先是集權(quán)性和一元化，主要體現(xiàn)在中國證監(jiān)會(huì)是中國證券市場上唯一的最高監(jiān)管部門，權(quán)力高度集中于中央政府；其次是高權(quán)威性和高獨(dú)立性，表現(xiàn)在中國證監(jiān)會(huì)改變以往事業(yè)單位的性質(zhì)而成為國務(wù)院直屬的行政管理機(jī)構(gòu)，原證券委的宏觀管理職能和中國人民銀行監(jiān)管證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)的職權(quán)被并入和移交給了證監(jiān)會(huì)

，從而使證監(jiān)會(huì)具有了大一統(tǒng)式的、又相對獨(dú)立的管制權(quán)利。盡管現(xiàn)階段的中國經(jīng)濟(jì)、體制與市場發(fā)展的國情客觀要求確立強(qiáng)有力的中央政府集權(quán)管理，但自律機(jī)構(gòu)及一線監(jiān)管的重要作用仍是無法替代的，主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：
　　1.現(xiàn)行體制中證券交易所和證券業(yè)協(xié)會(huì)、基金公會(huì)只起輔助政府監(jiān)管的作用，完全受制于證監(jiān)會(huì)的集中管理，滬深交易所原本在當(dāng)?shù)卣�府�?qū)動(dòng)下的激勵(lì)競爭態(tài)勢轉(zhuǎn)化為無競爭的垂直管理模式下的無進(jìn)取態(tài)勢，一定程度上阻礙了市場一線監(jiān)管的效率，抑制了交易市場的創(chuàng)新，其具有的低信息成本、應(yīng)變靈活性和敏感性的優(yōu)勢難以發(fā)揮出來。因此應(yīng)適度形成交易所在組織和發(fā)展市場等方面的激勵(lì)機(jī)制，加強(qiáng)它在上市公司、基金的持續(xù)信息披露、市場價(jià)格異常波動(dòng)和一般違法行為查處等方面的監(jiān)管權(quán)責(zé)。與此同時(shí)，大力推進(jìn)基金公會(huì)和證券業(yè)協(xié)會(huì)的機(jī)構(gòu)和職能建設(shè)，切實(shí)增強(qiáng)它們在一線監(jiān)管中的地位和作用。
　　2.健全基金的治理結(jié)構(gòu)。中國（開放式）基金試點(diǎn)過程中出現(xiàn)的許多問題根源在于基金治理結(jié)構(gòu)的不完善�；�金三方當(dāng)事人——持有人、管理人、托管人之間靠基金契約來調(diào)整各自的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系（中國目前的5只開放式基金和49只封閉式基金都是契約型基金）。持有人持有基金資產(chǎn)，管理人管理和運(yùn)用基金資產(chǎn)，托管人托管基金資產(chǎn)。它們背后各自體現(xiàn)了所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和保管監(jiān)督權(quán)。由于基金治理結(jié)構(gòu)不完善，持有人對管理人的監(jiān)督有限，持有人的合法利益難以得以充分保護(hù)；托管人由于競爭等原因的存在，也未能全面履行保護(hù)基金持有人利益的責(zé)任。鑒于此，一方面要完善基金契約，明確和細(xì)化各方當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)；另一方面要探索向公司型基金的轉(zhuǎn)化。因?yàn)楣�司型基金是以公司的形式成立和運(yùn)作基金，而公司制是現(xiàn)代社會(huì)企業(yè)發(fā)展的最高形式，三權(quán)制衡體現(xiàn)得更為明顯，這必然有利于保護(hù)大眾投資人的利益。同時(shí)要在繼續(xù)實(shí)行“好人舉手”制度的基礎(chǔ)上，加大獨(dú)立董事在基金董事會(huì)中的比例（目前中國規(guī)定為1/3，發(fā)達(dá)國家多為2/3以上），強(qiáng)化獨(dú)立董事的監(jiān)管職能。
　　3.完善開放式基金的信息披露�！瓣柟馐亲詈玫姆栏瘎�”。開放式基金要依靠社會(huì)監(jiān)督并由社會(huì)各方展開公開的評論，以此達(dá)到監(jiān)督和約束基金的目的。一般來說，開放式基金的信息包括按照監(jiān)管機(jī)構(gòu)規(guī)定的內(nèi)容與格式披露的信息和為投資人服務(wù)而披露的信息兩類。其中，第一類信息是最重要的，最能體現(xiàn)管理層對投資人利益的保護(hù)，更是基金持有人所關(guān)心的。但是根據(jù)目前的規(guī)定，開放式基金只有在發(fā)生巨額贖回或公布中報(bào)和年報(bào)時(shí)才被要求公布份額變動(dòng)情況，對于日常申購贖回期間的份額變動(dòng)該如何披露并沒有明確規(guī)定。這就有可能使得投資者因無法及時(shí)全面了解基金凈值的變動(dòng)而做出錯(cuò)誤的投資決策。因此管理層應(yīng)根據(jù)開放式基金的特點(diǎn)，對信息披露的內(nèi)容進(jìn)一步完善和細(xì)化，如增加開放式基金有關(guān)信息披露的頻率和內(nèi)容等。
　　另外，應(yīng)積極推進(jìn)中小投資者集體訴訟制度和利益賠償制度，使開放式基金的運(yùn)作置于廣大投資者的集體監(jiān)督之下，增大監(jiān)督的震懾力。
　�。ǘ�）相對完善的監(jiān)管法律體系是任何資本市場必備的要素之一。實(shí)踐證明，中國開放式基金監(jiān)管法規(guī)體系的建立和完善，對于促進(jìn)開放式基金的發(fā)展、規(guī)范開放式基金的運(yùn)作和加強(qiáng)對基金的監(jiān)管，都起到了非常積極的作用。但是，隨著證券市場的發(fā)展和基金試點(diǎn)的逐步推進(jìn)，現(xiàn)行的法律體系已不能適應(yīng)開放式基金發(fā)展的需要，主要體現(xiàn)在：
　　1.目前由于中國《證券投資基金法》還遲遲未出臺(tái)，有關(guān)開放式基金管理的規(guī)定散見于一些零碎辦法中，其中主要是《證券投資基金管理暫行辦法》和《開放式證券投資基金試點(diǎn)辦法》及實(shí)施細(xì)則和證監(jiān)會(huì)先后頒布的一些文件和通知。這些法規(guī)層次低、權(quán)威性不強(qiáng)，而且一些文件前后不統(tǒng)一，與其它相關(guān)法規(guī)如《證券法》、《公司法》銜接不夠緊密，而且有許多條文明顯相沖突。因此要盡快出臺(tái)《投資基金法》、《投資者保護(hù)法》、《投資顧問法》等相關(guān)法律法規(guī)并修改其它一些大法中明顯不適應(yīng)、相沖突的條款和提法來規(guī)范開放式基金，使之運(yùn)作和發(fā)展有法可依，盡快走上規(guī)范發(fā)展的道路。
　　2.因?yàn)闅v史條件限制，《證券投資基金管理暫行辦法》、《開放式證券投資基金試點(diǎn)辦法》規(guī)范的內(nèi)容和范圍都非常有限，與國際成熟市場的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)有較大差距，而且其中條文多為原則化的表述，缺乏對實(shí)際操作的指導(dǎo)。開放式基金試點(diǎn)和運(yùn)作過程中出現(xiàn)的許多新問題、新現(xiàn)象難以找到相應(yīng)的法律依據(jù)，如基金的治理結(jié)構(gòu)、私募基金的地位和中外合資基金的設(shè)立等。第一現(xiàn)狀要求在加快制訂出臺(tái)《證券投資基金法》的同時(shí)，在一定時(shí)期內(nèi)，維持《證券投資基金管理暫行辦法》作為基金監(jiān)管法規(guī)體系基準(zhǔn)的法律地位，并且不斷補(bǔ)充、修改和完善《辦法》和有關(guān)規(guī)章，細(xì)化條款和規(guī)定，提高對具體問題的解決能力，為解決不斷出現(xiàn)的新問題提供法律依據(jù)。
　　（三）中國現(xiàn)行開放式基金監(jiān)管的組織體系主要由中國證監(jiān)會(huì)及其直屬派出機(jī)構(gòu)，即地方證管辦兩個(gè)層面構(gòu)成，9個(gè)區(qū)域證管辦又轄若干辦事處，體現(xiàn)為垂直的三級管理。地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)以前對地方負(fù)責(zé)，現(xiàn)在轉(zhuǎn)而對中央負(fù)責(zé)，其一線監(jiān)管的職責(zé)得到了加強(qiáng)。這種組織體系在一定程度上擺脫了地方利益的約束和制約，監(jiān)管的效力得到了強(qiáng)化，但是仍應(yīng)從以下幾點(diǎn)加以完善和優(yōu)化，才能有效地提高監(jiān)管的效率。
　　1.中國證監(jiān)會(huì)和其它相關(guān)的政府機(jī)關(guān)，如人民銀行對開放式基金都負(fù)有一定的監(jiān)管職責(zé)，證監(jiān)會(huì)主要負(fù)責(zé)基金管理人的市場準(zhǔn)入、運(yùn)行和退市等的一系列監(jiān)管，而人民銀行主要負(fù)責(zé)對基金托管人的監(jiān)管。2001年的“基金黑幕”和私募基金等問題的出現(xiàn)說明了在現(xiàn)有的分業(yè)經(jīng)營和監(jiān)管模式下，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)有關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和其它經(jīng)濟(jì)管理部門之間的協(xié)調(diào)與溝通，保證監(jiān)管制度與政策的全面合理性，更好地發(fā)揮監(jiān)管的合力作用，消除現(xiàn)存和可能出現(xiàn)的監(jiān)管真空。
　　2.要加強(qiáng)政府監(jiān)管部門自身的建設(shè)和約束機(jī)制。根據(jù)導(dǎo)致監(jiān)管失靈的“俘獲論”和“尋租論”可以得知，在集中立法型模式下，權(quán)力集中會(huì)帶來官僚主義和監(jiān)管非效率，被監(jiān)管者完全可能通過“尋租”而使監(jiān)管者成為被俘獲的獵物，從而使監(jiān)管背離了其初衷。因此，應(yīng)從內(nèi)部控制和外部監(jiān)督兩方面加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的建設(shè)，提高監(jiān)管的公正性和高效率。內(nèi)部控制的核心在于制訂能有效約束監(jiān)管人員的內(nèi)部規(guī)章和制度，并以高薪養(yǎng)廉；外部監(jiān)管的關(guān)鍵在于增強(qiáng)監(jiān)管的透明度，使社會(huì)各界都能對監(jiān)管行為進(jìn)行及時(shí)、有效的評價(jià)、監(jiān)督和反饋。
　　3.目前有關(guān)開放式基金行業(yè)的自律機(jī)構(gòu)都已組建完成：滬深交易所在一線監(jiān)管中積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)付突發(fā)事件的能力也達(dá)到了相當(dāng)?shù)乃�平；基金公�?huì)和證券業(yè)協(xié)會(huì)也都已經(jīng)成立。但問題在于這些自律性機(jī)構(gòu)缺乏應(yīng)有的激勵(lì)機(jī)制和監(jiān)管職責(zé)，使得它們在日常的監(jiān)管工作中形同虛設(shè)。故而要盡快完善自律性監(jiān)管機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)和職能建設(shè)，使其在制訂基金行業(yè)的執(zhí)業(yè)操守、監(jiān)管形式、基金的日常運(yùn)作，交流開放式基金監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，研究基金的發(fā)展戰(zhàn)略和維護(hù)基金業(yè)的利益等方面發(fā)揮主導(dǎo)作用，以此確保開放式基金的規(guī)范穩(wěn)健運(yùn)作。雖然，中國開放式基金的監(jiān)管模式目前仍有許多不盡人意的地方，但應(yīng)當(dāng)看到，中國開放式基金畢竟還年輕，其成長的速度明顯滯后于股票市場，可供全社會(huì)分析研究的樣本和案例都十分有限，使監(jiān)管模式的制訂缺乏了對照。但應(yīng)當(dāng)肯定地說，開放式基金的監(jiān)管模式和體系一定會(huì)隨著這一新興市場的不斷發(fā)展而逐步走向完善和成熟。
【參考文獻(xiàn)】
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