財(cái)政赤字與國(guó)債規(guī)模適度

【 作 者】鄭建良
【作者簡(jiǎn)介】鄭建良　中國(guó)船舶重工集團(tuán)公司
【摘 要 題】國(guó)債園地
【 正 文】
　　我國(guó)的財(cái)政赤字和政府債務(wù)規(guī)模適度性問(wèn)題，始終是社會(huì)各界普遍關(guān)心的焦點(diǎn)，特別是在當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)可喜變化的情況下，更是繼續(xù)實(shí)行積極的財(cái)政政策不可回避的話題。
　　　　一、對(duì)我國(guó)財(cái)政赤字與債務(wù)規(guī)模適度性問(wèn)題的分析
　　關(guān)于我國(guó)財(cái)政赤字與債務(wù)規(guī)模適度性問(wèn)題，比較具有代表性的觀點(diǎn)主要有三種：一是必須從總量和結(jié)構(gòu)兩方面指標(biāo)入手進(jìn)行分析。從國(guó)民經(jīng)濟(jì)大范圍看，我國(guó)的債務(wù)負(fù)擔(dān)率和與國(guó)際比較同口徑的赤字率都在國(guó)際公認(rèn)警戒線內(nèi)，繼續(xù)擴(kuò)大國(guó)債發(fā)行規(guī)模的潛力仍很大；從財(cái)政收支角度看，由于國(guó)債依存度較高，財(cái)政債務(wù)規(guī)模偏大，進(jìn)一步拓展的余力十分有限。二是研究赤字與債務(wù)適度性問(wèn)題，沒(méi)有必要考慮有關(guān)財(cái)政性指標(biāo)，只要將赤字率與債務(wù)負(fù)擔(dān)率控制在3%和60%范圍內(nèi)即可。絕大多數(shù)國(guó)家也正是依據(jù)總量指標(biāo)制定財(cái)政和債務(wù)政策的（在我國(guó)，3%和60%兩項(xiàng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)已為社會(huì)上多數(shù)人所推崇）。三是1998年以來(lái)實(shí)施的積極的財(cái)政政策，是因經(jīng)濟(jì)緊縮采取的“反周期”調(diào)控措施，其出臺(tái)之時(shí)財(cái)政已面臨了多年困境。隨著積極的財(cái)政政策的不斷持續(xù)，中央財(cái)政赤字增加較多。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，如果繼續(xù)擴(kuò)大赤字和國(guó)債規(guī)模，將損害經(jīng)濟(jì)和財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展。因此，可考慮從現(xiàn)在起逐步淡出積極的財(cái)政政策，中長(zhǎng)期目標(biāo)仍應(yīng)堅(jiān)持適度從緊的財(cái)政政策。
　　上述三種觀點(diǎn)都有道理，也在一定程度上反映了赤字與債務(wù)問(wèn)題在我國(guó)財(cái)政乃至經(jīng)濟(jì)全局中的重要性。但關(guān)于財(cái)政赤字與債務(wù)規(guī)模適度性的預(yù)警指標(biāo)問(wèn)題，既不宜單純就財(cái)政論財(cái)政赤字與債務(wù)，也不宜單純考慮宏觀需要而忽視財(cái)政面臨的困境。同時(shí)，我們也應(yīng)注意到，即使依據(jù)上述指標(biāo)計(jì)算我國(guó)的赤字與債務(wù)指標(biāo)，目前仍得不出赤字與債務(wù)規(guī)模不適應(yīng)的論斷。
　　1.從歷史的角度和財(cái)政與經(jīng)濟(jì)的辨證關(guān)系認(rèn)識(shí)赤字和債務(wù)問(wèn)題
　　財(cái)政政策是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重要工具之一，特別是發(fā)達(dá)國(guó)家普遍將財(cái)政狀況放在整個(gè)經(jīng)濟(jì)中加以權(quán)衡并制定財(cái)政政策，很少單純就財(cái)政論財(cái)政，在具體分析赤字政策與債務(wù)政策利弊時(shí)，也著重從財(cái)政對(duì)整體經(jīng)濟(jì)的影響來(lái)分析，這種置財(cái)政問(wèn)題于宏觀經(jīng)濟(jì)范疇內(nèi)的政策選擇方式，與這些國(guó)家的整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的狀況基本吻合。一般而言，發(fā)達(dá)國(guó)家年度國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)發(fā)展中國(guó)家，財(cái)政收入相當(dāng)于國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比重普遍保持在45%左右；其債券市場(chǎng)較為成熟，管理規(guī)范，債券的發(fā)行、流通比較順暢，有助于赤字與債務(wù)問(wèn)題的緩解。在這些國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，盡管財(cái)政赤字年年有，政府債務(wù)規(guī)模也不小，但不僅未對(duì)其經(jīng)濟(jì)造成太大影響，而且在某種程度上支撐了其經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
　　我國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家有很大差異。這種差異不僅反映在總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力上的不足，更反映在政府財(cái)力尤其是中央政府財(cái)力的薄弱。其主要原因在于，以放權(quán)讓利為主線的體制改革的每一步推進(jìn)，相伴而生的是財(cái)政收入的相對(duì)減少，財(cái)政“兩個(gè)比重”的逐年下降。這種局面并未因新的財(cái)稅體制改革而根本扭轉(zhuǎn)。全國(guó)財(cái)政收入占GDP的比重2000年為15.0%，比1994年僅提高3.8個(gè)百分點(diǎn)，而同期的中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重2000年為52.2%，比1994年下降了3.5個(gè)百分點(diǎn)。財(cái)政面臨著一方面中央財(cái)力十分有限，而另一方面財(cái)政支出壓力沉重的兩難局面，各方面要求增加支出的呼聲一直很高。如果進(jìn)一步考慮到國(guó)有企業(yè)的過(guò)度負(fù)債問(wèn)題，國(guó)有銀行的大量不良資產(chǎn)問(wèn)題，國(guó)有企業(yè)下崗職工基本生活保障問(wèn)題，以及如何建立健全社會(huì)保障體系等問(wèn)題，最終都將不同程度地依靠中央財(cái)政。凡此種種，在目前財(cái)力有限的情況下，支出的缺口不得不通過(guò)債務(wù)融資方式解決，也不得不保持一定數(shù)量的赤字和債務(wù)規(guī)模。事實(shí)上，改革開(kāi)放20多年來(lái)的巨大成就也正是得益于財(cái)政性融資的支持。1978年—2000年，我國(guó)財(cái)政有20年的赤字歷史，只有在1978年和1985年出現(xiàn)了很少量的財(cái)政盈余，利用財(cái)政赤字和政府債務(wù)融資政策在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮了重要作用，也基本符合我國(guó)的基本國(guó)情。改革開(kāi)放以來(lái)的經(jīng)驗(yàn)一再證明，發(fā)展是硬道理，是解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展中面臨的各種問(wèn)題（含財(cái)力不足問(wèn)題）的根本途徑。因此，如果僅僅看到財(cái)政債務(wù)增長(zhǎng)過(guò)快，中央財(cái)政債務(wù)依存度較高就得出縮減赤字與債務(wù)規(guī)模的結(jié)論，也可能出現(xiàn)這樣的局面：財(cái)政赤字、債務(wù)規(guī)模和收支差額雖然得到了較好控制，然而國(guó)內(nèi)需求持續(xù)低迷，經(jīng)濟(jì)緊縮進(jìn)一步加劇，投資增長(zhǎng)逐步滑坡，從而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)不景氣一財(cái)政財(cái)源萎縮一經(jīng)濟(jì)更加不景氣一財(cái)源進(jìn)一步萎縮的惡性循環(huán)。這不僅不能有效地防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，而且有可能引發(fā)經(jīng)濟(jì)危機(jī)。當(dāng)然，我們也必須正視財(cái)政所面臨的困難，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)債務(wù)收入的有效運(yùn)用和管理，提高這部分資金的使用效益，在促進(jìn)發(fā)展的基礎(chǔ)上培植未來(lái)財(cái)源。
　　2

.從上述指標(biāo)的實(shí)際計(jì)算結(jié)果，目前也尚得不出我國(guó)的赤字與債務(wù)規(guī)模不適應(yīng)結(jié)論
　　首先，從國(guó)債負(fù)擔(dān)率看�！熬盼濉睍r(shí)期我國(guó)的國(guó)債負(fù)擔(dān)率分別為7.29%、8.17%、10.03%、13.90%和14.64%，而最高年份的2000年也僅為16.44%，2001年的債務(wù)負(fù)擔(dān)率約為16.37%，都明顯低于主要發(fā)達(dá)國(guó)家的水平。
　　其次，從赤字率看。根據(jù)我國(guó)《預(yù)算法》明確規(guī)定，地方各級(jí)財(cái)政不列赤字，財(cái)政赤字亦即中央財(cái)政赤字。2000年以前的赤字一直未包括利息支出在內(nèi)，以這種口徑計(jì)算的赤字率都低于2.5%。即使加上利息支出部分，赤字率也僅接近3%。我國(guó)當(dāng)前的赤字情況與發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)不景氣時(shí)期（1992年—1995年左右）相比，并不為高；與東歐等轉(zhuǎn)軌國(guó)家相比，就顯得較低，在世界范圍基本上屬于中等偏低水平。
　　第三，從國(guó)債依存度看。一般情況下，我們計(jì)算國(guó)債依存度的方法是：國(guó)債依存度＝（國(guó)債收入／中央財(cái)政本級(jí)支出＋債務(wù)本息支出）×100%。根據(jù)這一公式計(jì)算的結(jié)果是債務(wù)依存度明顯偏高，整個(gè)“九五”時(shí)期都在56%以上，個(gè)別年份達(dá)71%左右。因此，有許多人得出我國(guó)赤字與債務(wù)規(guī)模過(guò)度和不可持續(xù)的結(jié)論。但是，這種慣常的計(jì)算方法有其不合理性，即計(jì)算公式的分母中僅僅為中央財(cái)政本級(jí)支出，并不是完整意義上的中央財(cái)政支出（即中央財(cái)政本級(jí)支出＋補(bǔ)助地方支出）概念，這既不符合國(guó)際慣例計(jì)算方法，也沒(méi)有完全反映財(cái)稅體制改革后的中央財(cái)政支出全貌。如果將國(guó)債依存度(1)的分母中財(cái)政支出范圍擴(kuò)大到中央財(cái)政支出與債務(wù)本息支出合計(jì)，則國(guó)債依存度(2)＝（國(guó)債收入／中央財(cái)政本級(jí)支出＋補(bǔ)助地方支出＋債務(wù)本息支出）×100%。國(guó)債依存度(2)與國(guó)債依存度(1)相比較下降了20多個(gè)百分點(diǎn)。進(jìn)一步考慮到，一般情況下用于償還國(guó)債本金部分的發(fā)行額并不增加債務(wù)負(fù)擔(dān)和債務(wù)規(guī)模,也不改變中央預(yù)算的可用資金量，只有當(dāng)年的新增部分才能改變債務(wù)負(fù)擔(dān)和債務(wù)規(guī)模，以及中央預(yù)算的可用資金量。因此，我們將國(guó)債依存度(1)分子分母中的本金部分同時(shí)扣除，而分母中財(cái)政支出范圍仍為中央財(cái)政支出（即中央財(cái)政本級(jí)支出＋補(bǔ)助地方支出＋利息支出合計(jì)），由此得出國(guó)債依存度(3)＝國(guó)債凈收入／中央財(cái)政總支出，則國(guó)債依存度(3)與國(guó)債依存度(1)相比較又大大下降了32個(gè)百分點(diǎn)左右。國(guó)債依存度(3)的概念又與日本計(jì)算債務(wù)依存度的方法基本接近,日本的國(guó)債依存度＝（預(yù)算基本赤字＋利息支出）／（中央財(cái)政本級(jí)支出＋補(bǔ)助地方支出＋利息支出）×100%）。根據(jù)國(guó)債依存度(3)計(jì)算的我國(guó)債務(wù)依存度指標(biāo)近年最高為32%，而且計(jì)算依存度的國(guó)債收入也為同口徑最大，即包括了建設(shè)國(guó)債轉(zhuǎn)貸地方部分。即使如此，也僅略高于我國(guó)專家們常說(shuō)的國(guó)際認(rèn)同標(biāo)準(zhǔn)(25-30%)。需要說(shuō)明的是，上述三種債務(wù)依存度的計(jì)算方法，都是寬范圍口徑下的計(jì)算結(jié)果，即將1998年以來(lái)發(fā)行的長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債中轉(zhuǎn)貸地方部分計(jì)算在內(nèi)，如果將這部分從當(dāng)年債務(wù)收入中剔除，則幾種方法計(jì)算的債務(wù)依存度的比例都將進(jìn)一步較大幅度下降，特別是債務(wù)依存度(3)將回歸至通常公認(rèn)的國(guó)際認(rèn)同標(biāo)準(zhǔn)之內(nèi)。
　　　　二、通過(guò)建立穩(wěn)固、強(qiáng)大的財(cái)政，降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)
　　從總體上看，目前我國(guó)的赤字與國(guó)債規(guī)�；�本適度。但要針對(duì)我國(guó)財(cái)政基礎(chǔ)仍比較薄弱的現(xiàn)實(shí)，在保持一定的赤字和政府債務(wù)的同時(shí)，要大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，培植財(cái)源，提高財(cái)政收入的“兩個(gè)比重”和財(cái)政抗風(fēng)險(xiǎn)能力，通過(guò)建立鞏固強(qiáng)大的財(cái)政，降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，保持財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展。
　　1.積極運(yùn)用稅收政策，提高稅收收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比重。進(jìn)一步調(diào)整稅收收入結(jié)構(gòu)，實(shí)行稅收政策的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，把該收的稅收上來(lái)，減少稅收流失，把該減的稅減下去，積極地貫徹鼓勵(lì)社會(huì)投資的稅收政策，刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，為財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展提供持久動(dòng)力，逐步提高稅收收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重和財(cái)政的稅收依存度，逐步降低債務(wù)依存度，使國(guó)家財(cái)力大大增強(qiáng)，并為進(jìn)一步深化改革提高財(cái)力保證。在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候開(kāi)征一些新的稅種，如遺產(chǎn)稅，健全地方稅體系。
　　2.健康的財(cái)政體制是財(cái)政穩(wěn)健運(yùn)行的基礎(chǔ)。要進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)稅體制改革，理順政府收入分配渠道，加快費(fèi)稅改革步伐，擴(kuò)大財(cái)政經(jīng)常性收入。全面貫徹實(shí)行收支兩條線管理方式。逐步建立稅式支出預(yù)算制度，規(guī)范稅收減免和支出管理體系。繼續(xù)搞好財(cái)政支出制度改革，包括國(guó)庫(kù)集中支付和政府采購(gòu)等。加強(qiáng)對(duì)地方財(cái)政的約束和監(jiān)督，建立完善的轉(zhuǎn)移支付制度，緩解地方的、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政困境。
　　3.調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，堅(jiān)持經(jīng)常性收支基本平衡原則。從嚴(yán)控制經(jīng)常性預(yù)算中一般性支出，適當(dāng)壓縮對(duì)企業(yè)的直接補(bǔ)貼和事業(yè)費(fèi)支出，增加對(duì)下崗職工基本生活費(fèi)和再就業(yè)補(bǔ)助，在收入一定的前提下，保證重點(diǎn)支出的資金需要。我國(guó)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)主要來(lái)自于地方財(cái)政。地方財(cái)政要嚴(yán)格按照《預(yù)算法》的要求，堅(jiān)決不打赤字，要

根據(jù)建立公共財(cái)政的要求安排財(cái)政支出，要采取措施處理好地方財(cái)政負(fù)債問(wèn)題。
　　4.加強(qiáng)對(duì)國(guó)債資金使用的監(jiān)督，加快國(guó)債市場(chǎng)建設(shè)步伐。有關(guān)部門(mén)要確保國(guó)債資金使用的效益，保證國(guó)債項(xiàng)目質(zhì)量。應(yīng)研究單獨(dú)編制建設(shè)國(guó)債預(yù)算，加強(qiáng)對(duì)國(guó)債資金籌集使用的管理。進(jìn)一步優(yōu)化國(guó)債期限和利率結(jié)構(gòu)，積極推進(jìn)國(guó)債發(fā)行和流通的市場(chǎng)化改革，進(jìn)一步優(yōu)化國(guó)債結(jié)構(gòu)，豐富國(guó)債品種，適當(dāng)提高機(jī)構(gòu)投資者持有國(guó)債的比例，降低國(guó)債發(fā)行成本，活躍國(guó)債市場(chǎng)，提高國(guó)債管理水平，發(fā)揮國(guó)債促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極作用。

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