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歐盟的農(nóng)業(yè)和稅收政策
內(nèi)容提要：歐盟的共同農(nóng)業(yè)政策給經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)及對(duì)歐洲提供物美價(jià)廉食品等方面作出了重要貢獻(xiàn)。近年來的改革有利地推動(dòng)歐洲農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)朝著開放市場(chǎng)的方向發(fā)展，使其大部分農(nóng)產(chǎn)品與世界市場(chǎng)價(jià)格接軌，并對(duì)整個(gè)歐洲地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了積極的影響。歐盟的農(nóng)業(yè)政策以及相關(guān)的稅收政策給我們的啟示是，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村問題是整個(gè)現(xiàn)代化進(jìn)程中的重中之重，它是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的核心，是改革、發(fā)展、穩(wěn)定關(guān)系的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)。
國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部與中國(guó)社會(huì)科學(xué)院中科事務(wù)所聯(lián)合設(shè)立了農(nóng)業(yè)和稅收政策國(guó)際比較研究課題。為此，與中心國(guó)際局合作組團(tuán)赴歐洲若干國(guó)家進(jìn)行了考察�，F(xiàn)將對(duì)歐盟農(nóng)業(yè)和稅收政策的考察及與中國(guó)有關(guān)情況比較的認(rèn)識(shí)、體會(huì)報(bào)告如下。
一、歐盟共同農(nóng)業(yè)政策
今年是“歐元”亮相的第一年，所到之處，均能看到歐洲一體化的強(qiáng)勁勢(shì)頭，其中農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展更是這一進(jìn)程中的主旋律。
歐洲共同體（簡(jiǎn)稱歐共體）是根據(jù)1957年簽訂的《羅馬條約》成立的。1960年6月30日，歐洲委員會(huì)(簡(jiǎn)稱歐委會(huì))就創(chuàng)建共同農(nóng)業(yè)政策提出議案，經(jīng)過6個(gè)月的深入談判,確定了共同農(nóng)業(yè)政策結(jié)構(gòu)的最初框架。1962年1月，確立了共同農(nóng)業(yè)政策的總方針。
由于歐共體最初的6個(gè)成員國(guó)都是農(nóng)產(chǎn)品凈進(jìn)口國(guó)，因此，歐共體共同農(nóng)業(yè)政策的主要目標(biāo)是：提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率；增加農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量，穩(wěn)定市場(chǎng)，提供有效供給；穩(wěn)定提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的收入和生活水平；為消費(fèi)者提供價(jià)格合理的食物。為了確保政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，歐共體明確了遵循共同農(nóng)業(yè)政策的三條原則（現(xiàn)歐盟依然執(zhí)行這一原則），一是建立允許農(nóng)產(chǎn)品自由流動(dòng)的統(tǒng)一共同市場(chǎng)；二是享有優(yōu)先權(quán)，共同采取各種措施限制外部廉價(jià)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入共同市場(chǎng)；三是承擔(dān)共同財(cái)政責(zé)任，歐共體各成員國(guó)要繳納一定的費(fèi)用，以建立共同農(nóng)業(yè)發(fā)展基金。
歐盟現(xiàn)行的共同農(nóng)業(yè)政策既是早期歐共體建立的基石，又是歐洲有關(guān)國(guó)家整個(gè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)長(zhǎng)期變動(dòng)的產(chǎn)物，是國(guó)際貿(mào)易格局變化的結(jié)果。1993年歐共體才改為歐洲聯(lián)盟(簡(jiǎn)稱歐盟)。共同農(nóng)業(yè)政策是目前歐盟諸國(guó)最重要的共同政策和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的核心。它成為單一市場(chǎng)的先驅(qū)者(這個(gè)市場(chǎng)保證在歐盟15個(gè)成員國(guó)內(nèi)，商品、服務(wù)、資金和勞力的自由流動(dòng))。它是政治和經(jīng)濟(jì)的結(jié)合點(diǎn)，把共同體的不同部分聚集在一起。以1992年為界，可將共同農(nóng)業(yè)政策劃分為新舊兩個(gè)時(shí)期的政策。
(一)舊的共同農(nóng)業(yè)政策
共同農(nóng)業(yè)政策產(chǎn)生于歐洲大部分食品生產(chǎn)處于財(cái)政赤字的時(shí)期。它的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)符合歐洲當(dāng)時(shí)的發(fā)展?fàn)顩r。實(shí)質(zhì)上，共同農(nóng)業(yè)政策確實(shí)支持了內(nèi)部?jī)r(jià)格和收入：諸如通過協(xié)調(diào)、邊境保護(hù)，或在沒有邊境保護(hù)的地方采取高額支付的形式，給使用共同體農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)者和加工者，因共同體的存在而不得不支付比世界市場(chǎng)價(jià)格更高的價(jià)格。
當(dāng)時(shí)歐共體國(guó)家的這一政策給經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)及對(duì)歐洲提供物美價(jià)廉食品等方面作出了重要貢獻(xiàn)。使當(dāng)時(shí)的通貨膨脹得以緩解，擴(kuò)大了農(nóng)產(chǎn)品出口，有利于外貿(mào)收支平衡，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)迅速發(fā)展，農(nóng)場(chǎng)主收入有所增加。直到90年代中期，在整個(gè)預(yù)算條款當(dāng)中，共同農(nóng)業(yè)政策仍是歐盟經(jīng)濟(jì)政策中的最重要部分。歐盟那時(shí)為世界上農(nóng)產(chǎn)品的最大進(jìn)口國(guó)和第二大出口國(guó)。
在共同體存在大量過剩農(nóng)產(chǎn)品的時(shí)候，與財(cái)政赤字相關(guān)的系統(tǒng)暴露出許多不足：
?·通過干預(yù)和產(chǎn)品援助提供的價(jià)格和保證，以超出市場(chǎng)吸收能力的增長(zhǎng)率刺激產(chǎn)量的增長(zhǎng)。1973年至1988年間,歐共體內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)量增長(zhǎng)2%，而內(nèi)部消費(fèi)僅增長(zhǎng)0.5%。
·導(dǎo)致對(duì)市場(chǎng)價(jià)格有消極影響的某些部門代價(jià)昂貴的盈余有所加大。
·另外，與某些貿(mào)易伙伴之間緊張狀態(tài)的加劇擾亂了歐盟在世界市場(chǎng)份額和對(duì)世界市場(chǎng)價(jià)格的影響力。
·某些地區(qū)集約生產(chǎn)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生消極影響。
·這個(gè)體系沒有全面考慮絕大多數(shù)小型和中型家庭農(nóng)場(chǎng)的農(nóng)業(yè)收入。
·在日益增長(zhǎng)的經(jīng)費(fèi)范圍內(nèi)這種狀況尤其難以接受。
總之，到80年代未期，產(chǎn)生了改革的共識(shí)。共同體結(jié)構(gòu)適應(yīng)了60年代的發(fā)展，在70年代運(yùn)行良好，但在80年代卻顯示了致命的弱點(diǎn)。因此設(shè)計(jì)一項(xiàng)適應(yīng)90年代發(fā)展的政策是必要的。
(二)新的共同農(nóng)業(yè)政策（以下簡(jiǎn)稱CAP）
1992年6月，歐盟農(nóng)業(yè)部長(zhǎng)委員會(huì)正式采納CAP改革方案。這是歷史上最激進(jìn)的一次改革：
·為保障本區(qū)域內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，歐盟將糧食和牛肉的價(jià)格3年內(nèi)降到接近國(guó)際市場(chǎng)水平（如谷類價(jià)格降低29％，牛肉降低15%）。
·由于價(jià)格下降，農(nóng)民將得到相應(yīng)的貨幣補(bǔ)償。谷物及其他糧食作物，賠償取決于土地是否不再應(yīng)用于生產(chǎn)。實(shí)踐證明，這是一個(gè)行之有效的調(diào)控手段。
·因個(gè)人和地域區(qū)別，牛肉領(lǐng)域的賠償金有不同的額度限制;根據(jù)每公頃土地的最大放養(yǎng)率，若每公頃土地不足1.4頭牲畜，就可得到額外補(bǔ)償。這是鼓勵(lì)生產(chǎn)方式多樣化的一種手段。
·CAP中的重要變革包括農(nóng)業(yè)環(huán)境、植被，提前退休等一系列措施。這為農(nóng)場(chǎng)主開辟了機(jī)遇，同時(shí)為歐盟提供了解決環(huán)境、體制問題的方案。
由于CAP覆蓋了歐盟75％的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。改革之初的3年，在根治農(nóng)產(chǎn)品大量過剩、供過于求、耗費(fèi)開支等方面的成效超出了預(yù)期：
1.恢復(fù)了谷物市場(chǎng)平衡。公共儲(chǔ)備從1993年的3000萬噸下降到目前不到300萬噸的水平。
2.由于休耕土地措施的成功運(yùn)用，盡管受到氣候影響（如干旱），依舊成功控制了產(chǎn)量（1996年收成達(dá)到1.75億噸）。同時(shí)改革也成功地控制了產(chǎn)量上升的趨勢(shì)。
3.歐盟生產(chǎn)的谷物更具市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。專家測(cè)算，用于飼養(yǎng)的谷物1992/93年至1995/96年期間年增長(zhǎng)為1200萬噸（而1976－1993年期間年損失則為100－200萬噸）。
4.歐盟總支出中用于農(nóng)業(yè)的實(shí)際開支已由1988年的64.2％減至1996年50.5％。
歐盟委員會(huì)部長(zhǎng)會(huì)議將繼續(xù)討論酒領(lǐng)域的改革方案。1996年7月會(huì)議通過水果、蔬菜的改革提議。還將于近期提議改革橄欖油領(lǐng)域，這將全面完成1991年啟動(dòng)的改革進(jìn)程。瘋牛病對(duì)消費(fèi)行為的影響破壞了供需關(guān)系，因此歐盟現(xiàn)正著手解決牛肉領(lǐng)域的體制問題。1999年2月22日歐盟15國(guó)農(nóng)業(yè)部長(zhǎng)會(huì)議討論了歐盟共同農(nóng)業(yè)政策進(jìn)一步改革的問題，內(nèi)容包括：從2000年起減少對(duì)農(nóng)
產(chǎn)品的價(jià)格補(bǔ)貼，減幅在15％到30％之間，并在2002年取消價(jià)格補(bǔ)貼。與此同時(shí)，歐盟將以“直接補(bǔ)貼”的方式給農(nóng)民一定程度的補(bǔ)償，費(fèi)用由歐盟與成員國(guó)共同承擔(dān)。
CAP改革的深化將有利于推動(dòng)歐洲農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)朝著開放市場(chǎng)的方向發(fā)展，使其大部分農(nóng)產(chǎn)品與世界市場(chǎng)價(jià)格接軌，并且已開始對(duì)整個(gè)歐洲地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，包括支持就業(yè)、環(huán)境保護(hù)，保護(hù)消費(fèi)者利益等方面都產(chǎn)生了積極的影響。
(三)歐盟的農(nóng)場(chǎng)預(yù)算
CAP是一項(xiàng)共同政策，它的基礎(chǔ)是歐盟總財(cái)政預(yù)算中的農(nóng)場(chǎng)預(yù)算。原來的《羅馬條約》為資助農(nóng)業(yè)政策設(shè)立了共同基金。自它誕生以來，歐洲農(nóng)業(yè)指導(dǎo)與保證基金成為共同體財(cái)政預(yù)算中最大的唯一項(xiàng)目（亦稱農(nóng)場(chǎng)預(yù)算）。每當(dāng)理事會(huì)和歐洲議會(huì)就共同體預(yù)算做出決定的時(shí)候，這便成為討論的固定焦點(diǎn)。歐盟的CAP是一個(gè)復(fù)雜的體系，其對(duì)象包括谷物、牛、羊、水產(chǎn)等23類主要農(nóng)產(chǎn)品，覆蓋了歐盟90％的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量和70％的農(nóng)產(chǎn)品種類。主要是通過稅收（主要是關(guān)稅）和財(cái)政補(bǔ)貼的手段，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)控管理，支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與結(jié)構(gòu)調(diào)整。1995年,歐洲農(nóng)業(yè)指導(dǎo)與保證基金(EAGGF)吸收了歐盟總預(yù)算的約48%。1996和1997年度，共同農(nóng)業(yè)發(fā)展基金預(yù)算為410億歐元。具體由歐盟負(fù)責(zé)的干預(yù)委員會(huì)及其派出機(jī)構(gòu)以及各成員國(guó)的農(nóng)業(yè)政策機(jī)構(gòu)來執(zhí)行。另外，還設(shè)立了聽眾法庭，這是一個(gè)獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，監(jiān)督?jīng)Q議過的資金使用是否合理。?
其具體運(yùn)行和機(jī)構(gòu)設(shè)置如下：
1.財(cái)政一致：共同體的基本原則
EAGGF的資金主要由成員國(guó)提供。最初，共同體預(yù)算原來由各成員國(guó)捐款籌集，1975年起，共同體預(yù)算集資來源已改為：（1）共同體內(nèi)部對(duì)進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品征收的差價(jià)稅和工業(yè)品進(jìn)口征收的關(guān)稅；（2）經(jīng)協(xié)調(diào)后各成員國(guó)交納1％左右的產(chǎn)品增值稅（TVA）。至此，共同體預(yù)算資金就不再按比例分?jǐn)偅膊豢紤]他們將從農(nóng)業(yè)經(jīng)費(fèi)中得到的最大受益。EAGGF是共同體總預(yù)算的一部分，成員國(guó)經(jīng)濟(jì)狀況基本上決定了其受資助的多少。富裕經(jīng)濟(jì)和欠富裕的成員國(guó)之間的財(cái)政一致是共同體的基本原則之一。這是共同體內(nèi)較高水平的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)平衡的先決條件，也是農(nóng)業(yè)政策將起深遠(yuǎn)作用的目標(biāo)。至于共同體政策對(duì)國(guó)家財(cái)政的貢獻(xiàn)，這可從共同體在進(jìn)口時(shí)對(duì)非歐盟國(guó)家征收海關(guān)關(guān)稅中體現(xiàn)。
總農(nóng)業(yè)經(jīng)費(fèi)和它在不同產(chǎn)品及范圍里的分配，是由部長(zhǎng)理事會(huì)和歐洲議會(huì)在總預(yù)算程序下做出決定。價(jià)格和市場(chǎng)政策的花費(fèi)被稱為“義務(wù)”費(fèi)用：共同體不得不爭(zhēng)取可能獲得的必要資源以確保CAP的運(yùn)行。因此，農(nóng)業(yè)政策的連續(xù)性得以確保，EAGGF提供了穩(wěn)定的框架結(jié)構(gòu)，使長(zhǎng)期實(shí)現(xiàn)CAP的目標(biāo)成為可能。
2.市場(chǎng)和價(jià)格的金融政策：保證部
正如它的名字暗含的意思一樣，歐洲農(nóng)業(yè)指導(dǎo)與保證基金(EAGGF)由兩部分組成。在政策保護(hù)下的價(jià)格和市場(chǎng)方面,保證部給共同體提供了資金,包括CAP的改革補(bǔ)償金和附加措施。EAGGF費(fèi)用的絕大部分在保證部運(yùn)營(yíng)，1995年農(nóng)業(yè)預(yù)算的90%，其中約一半花在農(nóng)場(chǎng)主的直接支付上。
3.結(jié)構(gòu)政策的資助：指導(dǎo)部
指導(dǎo)部是負(fù)責(zé)配置給結(jié)構(gòu)政策的共同體資源，如擁有現(xiàn)代化的援助，年青農(nóng)場(chǎng)主的任命，加工和推銷的援助以及多樣化經(jīng)營(yíng)等方面。這和歐洲地區(qū)基金、歐洲社會(huì)基金一起受到關(guān)注，它還給邊遠(yuǎn)地區(qū)的發(fā)展活動(dòng)提供資助。這些措施的計(jì)劃和執(zhí)行，在與個(gè)別成員國(guó)或地區(qū)的合作上，運(yùn)用互相提供資金的原則上，都是非常獨(dú)立的，1995年預(yù)算內(nèi)，指導(dǎo)部的份額約占農(nóng)業(yè)預(yù)算的10%。
4.市場(chǎng)的共同組織(COM)?
根據(jù)產(chǎn)品的不同采取不同的形式。在單一市場(chǎng)基礎(chǔ)上，它保證60%以上的農(nóng)業(yè)產(chǎn)量的價(jià)格。COM的特色干預(yù)用來購(gòu)買過剩產(chǎn)品，并提供外部保護(hù)以抵制低價(jià)進(jìn)口的產(chǎn)品，如谷物、大米、糖、牛奶和牛奶制品、牛肉和小牛肉。COM的特色制度提供了價(jià)格支持和直接援助(如谷物、小麥、橄欖油)；直接援助包括油籽、亞麻、大麻、棉花；出口援助如家禽和雞蛋，以及進(jìn)口保護(hù)如某些水果和蔬菜等。
二、歐盟農(nóng)業(yè)政策和稅收政策對(duì)中國(guó)的借鑒意義
中國(guó)和歐盟所處的地理位置、氣候條件不同，農(nóng)業(yè)發(fā)展水平差異很大，加上各國(guó)國(guó)情的區(qū)別，很多值得參照、學(xué)習(xí)的政策可能一時(shí)還難以在中國(guó)發(fā)揮作用。針對(duì)中、歐農(nóng)業(yè)的不同發(fā)展階段及我們面臨的發(fā)展和改革任務(wù)，以下幾點(diǎn)原則是值得借鑒的：
(一)運(yùn)用財(cái)政補(bǔ)貼杠桿對(duì)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)控和管理。財(cái)政補(bǔ)貼主要用于歐盟價(jià)格干預(yù)政策的實(shí)施和歐盟農(nóng)產(chǎn)品的出口補(bǔ)助。歐盟部長(zhǎng)理事會(huì)每年在3月底之前都要決定下一生產(chǎn)年度（4月1日至次年3月31日）的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格（包括目標(biāo)價(jià)格、干預(yù)價(jià)格或者對(duì)生產(chǎn)者的直接支付）。當(dāng)共同市場(chǎng)上農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格下降至干預(yù)價(jià)格時(shí)，各國(guó)的干預(yù)中心(干預(yù)委員會(huì)派出機(jī)構(gòu))就有義務(wù)以干預(yù)價(jià)格收購(gòu)農(nóng)產(chǎn)品。此外，在農(nóng)產(chǎn)品集中上市的季節(jié)，歐盟還向生產(chǎn)者或商人發(fā)放補(bǔ)貼，由他們負(fù)責(zé)把農(nóng)產(chǎn)品儲(chǔ)藏一段時(shí)間后再上市。80年代以后,歐盟農(nóng)產(chǎn)品開始出現(xiàn)過剩，為了穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格，歐盟對(duì)成員國(guó)的某些農(nóng)產(chǎn)品如牛、羊、糖類、土豆等生產(chǎn)實(shí)行配額控制政策，對(duì)撤出市場(chǎng)的產(chǎn)品予以補(bǔ)嘗。同時(shí)，歐盟對(duì)外建立統(tǒng)一的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口關(guān)稅制度，并實(shí)行出口補(bǔ)貼制度，建立“補(bǔ)償總額”，保證歐盟成員國(guó)的農(nóng)產(chǎn)品在國(guó)際市場(chǎng)上有一定的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)能力,以防止共同市場(chǎng)之外的第三國(guó)農(nóng)產(chǎn)品對(duì)歐盟農(nóng)業(yè)生
產(chǎn)者的沖擊。
(二)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)行直接支持。一是對(duì)硬質(zhì)小麥、橄欖油、煙草等歐盟生產(chǎn)不足的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)給予直接的財(cái)政補(bǔ)助。二是為了使某些農(nóng)產(chǎn)品如亞麻等降低成本，提高質(zhì)量，由歐盟給予補(bǔ)貼，農(nóng)業(yè)信貸機(jī)構(gòu)提供無息貸款。
(三)運(yùn)用財(cái)政補(bǔ)貼支持農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。一是直接補(bǔ)貼。主要是對(duì)成員國(guó)單獨(dú)項(xiàng)目的資助，要求項(xiàng)目必須符合歐盟共同利益，資助額只占項(xiàng)目所需資金的25％。二是間接補(bǔ)貼。在歐盟提供補(bǔ)貼，一般是所需投資的25％，必要時(shí)也可高達(dá)65％。其農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策實(shí)施范圍包括：農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、山區(qū)和貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)產(chǎn)品加工銷售條件的改善和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的改善。同時(shí)，還對(duì)邊遠(yuǎn)地區(qū)、山區(qū)等實(shí)行一定的補(bǔ)貼政策。重點(diǎn)是對(duì)這些地區(qū)的環(huán)境保護(hù)補(bǔ)貼。政府根據(jù)成本費(fèi)用及供求情況，制定農(nóng)產(chǎn)品最低目標(biāo)價(jià)格。除谷物外，目標(biāo)價(jià)格政策覆蓋所有農(nóng)畜產(chǎn)品，與產(chǎn)量掛鉤。當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格低于目標(biāo)價(jià)格時(shí)，政府指定的機(jī)構(gòu)以目標(biāo)價(jià)格收購(gòu)農(nóng)產(chǎn)品，財(cái)政給予補(bǔ)貼。當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格高于目標(biāo)價(jià)格10％(蔬菜12％)連續(xù)兩周不降時(shí)，政府將通過降低關(guān)稅率，直到市場(chǎng)平衡恢復(fù)。這項(xiàng)支出在預(yù)算支持項(xiàng)目支出中占的比例很小。三是用于農(nóng)村的發(fā)展項(xiàng)目。主要有兩方面：?
1.支持、鼓勵(lì)農(nóng)場(chǎng)實(shí)行多種經(jīng)營(yíng)，支持農(nóng)村交通等基礎(chǔ)設(shè)施條件改
善，提高農(nóng)村居民的福利，促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展。?
2.支持可持續(xù)農(nóng)業(yè)發(fā)展的實(shí)踐和技術(shù)水平的提高，保護(hù)農(nóng)業(yè)環(huán)境，減少石油開采對(duì)農(nóng)業(yè)的污染，保證動(dòng)植物的健康水平，達(dá)到提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和人民生活水平的目的。
農(nóng)村稅費(fèi)本是此次考察一個(gè)重點(diǎn)。根據(jù)在歐洲考察的情況看，中國(guó)和歐盟國(guó)家的最大差別是所處的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段不同。歐盟的農(nóng)業(yè)人口已經(jīng)降至20%以下，他們具備了實(shí)行多數(shù)人補(bǔ)貼少數(shù)人政策的條件。但據(jù)到過中國(guó)考察的歐盟官員講：中國(guó)現(xiàn)階段面臨的問題，十分相似40年前歐共體農(nóng)業(yè)政策出臺(tái)前的情況。制定明確統(tǒng)一、上下一致、能夠長(zhǎng)期堅(jiān)持的推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的完整的農(nóng)村發(fā)展政策應(yīng)該是時(shí)候了。
我們經(jīng)常講發(fā)達(dá)國(guó)家是全面的以工補(bǔ)農(nóng)，但其中在稅收方面，歐盟對(duì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)沒有優(yōu)惠政策。而主要是在流通領(lǐng)域，對(duì)進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品征收差價(jià)稅，包括水果、蔬菜、花卉、蛋、禽肉以及酒類等，約占?xì)W盟農(nóng)產(chǎn)品的12％。因?yàn)椋瑲W洲的每一個(gè)農(nóng)場(chǎng)主，雖然平均規(guī)模只有美國(guó)的1／10，但勞動(dòng)生產(chǎn)率不低，也是獨(dú)立的經(jīng)營(yíng)法人，依法照章納稅。政府的投資或稅收、價(jià)格的優(yōu)惠是建立在獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧的基礎(chǔ)上。例如，歐盟信貸（無息）支持不超過項(xiàng)目總投資的25%；但歐盟通過對(duì)進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品征收差價(jià)稅和其他關(guān)稅，就解決了歐盟農(nóng)業(yè)政策經(jīng)費(fèi)26.5%的預(yù)算問題，因此平衡了歐盟區(qū)域內(nèi)外的農(nóng)產(chǎn)品供求關(guān)系。
CAP本身也提供了稅收，表現(xiàn)在征收農(nóng)場(chǎng)貿(mào)易稅和糖稅（也稱農(nóng)業(yè)稅）上，這些作為內(nèi)部資源也納入共同體預(yù)算（大約絕對(duì)額只20億歐元，比重由最初只占4.65%降至目前的2.41%）。但總體上，來自農(nóng)業(yè)以外的支持占了絕對(duì)多數(shù)。歐盟總財(cái)政預(yù)算的三大來源：一是關(guān)稅（含進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品差價(jià)稅），最初占25.58%，現(xiàn)仍達(dá)13%；二是各國(guó)增值稅按1%比例提取的額度，最初占51.16%，現(xiàn)仍達(dá)48.19%；三是第四資源，即各國(guó)按國(guó)民生產(chǎn)總值狀況提取的額度，最初絕對(duì)額只60億歐元，現(xiàn)已上升為270億歐元，占32.53%。預(yù)計(jì)到本世紀(jì)末，歐盟財(cái)政預(yù)算的總收入占全部成員國(guó)的國(guó)民生產(chǎn)總值的比重將從1996年的1.2%增加到1999年的1.27%。正是雄厚的財(cái)力支持了共同農(nóng)業(yè)政策長(zhǎng)期有效的保護(hù)歐盟國(guó)家農(nóng)業(yè)的健康成長(zhǎng)。
與歐洲相比，我們一方面受總財(cái)力限制，對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的支持還要逐步增加，目前取之于農(nóng)，用之于農(nóng)的局面，一時(shí)難以改變；另一方面，如何增加對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的支持，以及如何用好支農(nóng)和扶農(nóng)的資金，還是大有文章可作。目前的農(nóng)村稅費(fèi)改革為理順各方面關(guān)系提供了機(jī)遇，盼能夠認(rèn)真仔細(xì)妥善處理相關(guān)問題。
歐盟的農(nóng)業(yè)政策以及相關(guān)的稅收政策給我們的最大啟示是，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村問題是整個(gè)現(xiàn)代化進(jìn)程中最不可回避的大問題，它是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整變動(dòng)的核心，是改革、發(fā)展、穩(wěn)定關(guān)系的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)，處理得好，我們可以乘著高速發(fā)展的航船駛抵現(xiàn)代化的彼岸。搞得不好，我們將過不了現(xiàn)代化這一關(guān)，甚至可能在可持續(xù)發(fā)展與知識(shí)經(jīng)濟(jì)的浪潮中觸礁。
當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)內(nèi)需不足首要就是農(nóng)民收入偏低。但一般農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)一步增長(zhǎng)也遇到了市場(chǎng)需求的制約，以往支持農(nóng)民增收的農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)：鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村剩余勞動(dòng)力有序流動(dòng)，也遇到城市國(guó)有企業(yè)改革和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的沖擊。目前的核心問題，農(nóng)村內(nèi)部確有均衡稅負(fù)、調(diào)整資金投向的余地，但正如有關(guān)人士認(rèn)識(shí)到的，中國(guó)已經(jīng)開始進(jìn)入全面以工補(bǔ)農(nóng)的階段，還是要在全面增加農(nóng)業(yè)和農(nóng)村投入上多下功夫?yàn)楹�。不能總是停留在農(nóng)民事農(nóng)民辦的階段，企圖還是靠剝奪農(nóng)民來完成有史以來最為重大的國(guó)民經(jīng)濟(jì)調(diào)整任務(wù)，很可能是欲速則不達(dá)，陷入城鄉(xiāng)首尾難顧的尷尬局面。目前的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村問題已經(jīng)是全局性問題，必須在整體思路上實(shí)現(xiàn)根本轉(zhuǎn)變，走世界上相同農(nóng)業(yè)規(guī)模的國(guó)家在相同發(fā)展階段必然的道路，才是解決問題的出路。
三、新的農(nóng)業(yè)發(fā)展階段如何迎接機(jī)遇和挑戰(zhàn)
40年前，歐共體為了應(yīng)對(duì)歐洲國(guó)家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整變化的挑戰(zhàn)，率先在關(guān)系全局的農(nóng)業(yè)領(lǐng)域?qū)嵭辛私y(tǒng)一的農(nóng)業(yè)政策，統(tǒng)一的實(shí)質(zhì)簡(jiǎn)言之，即是一致對(duì)外的農(nóng)業(yè)保護(hù)政策。其間，農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)歷了由短缺到過剩的變化過程，特別是1992年以后，為協(xié)調(diào)關(guān)貿(mào)總協(xié)定烏拉圭回合談判的關(guān)系，共同農(nóng)業(yè)政策又作了重大調(diào)整，但是保護(hù)的基調(diào)未變，不過是調(diào)整了保護(hù)的方面和領(lǐng)域。
(一)歐盟農(nóng)業(yè)政策調(diào)整
1.關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的定義
從60年代開始，歐盟不斷深化和擴(kuò)展其內(nèi)涵。80年代中期以來，歐盟越來越關(guān)注農(nóng)村發(fā)展。1993年生效的歐盟條約特別提到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展，即幫助周邊、欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展。1994－1999年期間，歐盟共投入整個(gè)預(yù)算的1／3，約1410億歐元（1992年價(jià)格）。
農(nóng)村發(fā)展的主要目的是發(fā)展農(nóng)村社區(qū)。一個(gè)有競(jìng)爭(zhēng)力的農(nóng)業(yè)很關(guān)鍵。此外，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)多元化也很重要。為此，歐盟著力發(fā)展中小企業(yè)，開發(fā)適合農(nóng)村的新技術(shù)、郊區(qū)旅游業(yè)等等。環(huán)保、人員培訓(xùn)將成為今后服務(wù)業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)。1994－1999年間，歐盟發(fā)展農(nóng)村的措施擴(kuò)展到鼓勵(lì)旅游，投資手工藝，保護(hù)鄉(xiāng)村遺產(chǎn)、環(huán)境以及田園風(fēng)光。
2.把握農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的定位
歐盟認(rèn)為，挑戰(zhàn)主要來自以下三方面：
內(nèi)部而言，歐盟將繼續(xù)長(zhǎng)期致力于改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境，協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)政策與農(nóng)村政策，確保社會(huì)、經(jīng)濟(jì)活力，盡量簡(jiǎn)化CAP的管理程序。來自外部的挑戰(zhàn)在于如何使歐盟更適應(yīng)競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈、逐步向貿(mào)易自由化過渡的國(guó)際大環(huán)境。為此，歐盟需要更好地迎接第三個(gè)挑戰(zhàn)，即歐盟東擴(kuò)，吸納中東歐的鄰國(guó)，使其農(nóng)業(yè)人口翻番，農(nóng)地面積增加40％以上。
1992年的改革固然是為解決當(dāng)時(shí)歐盟內(nèi)部問題。但亦使歐盟履行了1994年簽署的烏拉圭回合關(guān)貿(mào)總協(xié)定中規(guī)定的義務(wù)。這一協(xié)定涵蓋了所有農(nóng)產(chǎn)品，規(guī)定6年內(nèi)消減20％國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼、36％出口補(bǔ)貼預(yù)算額以及21％有出口補(bǔ)貼的農(nóng)產(chǎn)品出口量。
在即將開始的新一輪世貿(mào)組織的談判中，歐盟也將挾其在環(huán)境保護(hù)的研究和實(shí)踐優(yōu)勢(shì)，為歐洲的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展?fàn)幍酶嗟睦妗?nbsp;
3.保留農(nóng)民和保護(hù)農(nóng)業(yè)，就是保護(hù)環(huán)境?
農(nóng)業(yè)已不是過去僅涉及糧食安全，而是包括生態(tài)環(huán)境建設(shè)，經(jīng)濟(jì)是否可持續(xù)發(fā)展的大問題。因此，歐盟的農(nóng)業(yè)環(huán)境措施旨在為農(nóng)場(chǎng)主提供技術(shù)援助，倡導(dǎo)資源、環(huán)境保護(hù)。在歐盟成員國(guó)的提議下，通過了與農(nóng)業(yè)環(huán)境相關(guān)的160多個(gè)提案。其措施在于鼓勵(lì)農(nóng)場(chǎng)主將自己不僅看作食物的生產(chǎn)者，也看作環(huán)境的保護(hù)者。
CAP改革方案中，植被方面的資助是為了創(chuàng)造良好的農(nóng)業(yè)植被環(huán)境，平衡農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)。歐盟在林業(yè)方面的其他目標(biāo)：保護(hù)環(huán)境、促進(jìn)林區(qū)發(fā)展、郊區(qū)及欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、開發(fā)農(nóng)產(chǎn)品銷售等。
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?為適應(yīng)新時(shí)期的挑戰(zhàn)，歐盟開始推行提前退休措施。盡管改革方案中農(nóng)業(yè)環(huán)境、農(nóng)林業(yè)措施是強(qiáng)制性的，所有成員國(guó)必須執(zhí)行，但提前退休方案并非如此。如果成員國(guó)同意或者農(nóng)場(chǎng)主自愿提前退休，這一措施很重要，尤其考慮到歐盟約50％的農(nóng)民55歲以上。至1996年春，15個(gè)歐盟成員國(guó)中已有10個(gè)實(shí)行提前退休措施，將涉及約21.2萬人，交出土地430萬公頃。這些土地將主要用于扶植年輕農(nóng)場(chǎng)主，擴(kuò)展已有領(lǐng)域以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。
(二)歐盟迎接挑戰(zhàn)的法律基礎(chǔ)
共同農(nóng)業(yè)政策實(shí)行40年而依然富有生命力，得利于其逐步完善的法律基礎(chǔ)——?dú)W盟條約第38－47條。明確了歐盟機(jī)制的職責(zé)：歐洲委員會(huì)負(fù)責(zé)制定和啟動(dòng)政策性計(jì)劃。部長(zhǎng)理事會(huì)(代表歐盟15個(gè)成員國(guó)政府)是決策機(jī)構(gòu),為CAP提供主要的政策性指導(dǎo)。在部長(zhǎng)理事會(huì)籌備會(huì)之前，部長(zhǎng)們會(huì)得到由來自成員國(guó)的高級(jí)農(nóng)業(yè)官員組成的農(nóng)業(yè)特別委員會(huì)提供的幫助。
歐洲議會(huì)必須在部長(zhǎng)理事會(huì)做出決定之前拿出它在同類立法提案的意見。正如在前面部分提到的，聽眾法庭是一個(gè)獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)監(jiān)督歐盟財(cái)政部預(yù)算的合理使用。歐盟經(jīng)濟(jì)特別委員會(huì)(代表不同類型經(jīng)濟(jì)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng))和歐盟地區(qū)委員會(huì)(代表歐盟地區(qū)),兩者都有顧問責(zé)任，定期就農(nóng)業(yè)問題準(zhǔn)備意見。
除了準(zhǔn)備和啟動(dòng)立法提案的責(zé)任外，委員會(huì)也負(fù)責(zé)歐共體農(nóng)業(yè)政策的日常管理。它包括監(jiān)控市場(chǎng)，并隨之作出必要調(diào)整。這一任務(wù)中，委員會(huì)得到為照顧不同部門利益的管理委員會(huì)的幫助，這些部門是由來自不同國(guó)家部門的有關(guān)專家組成的，它們由委員會(huì)掌管。委員會(huì)也尋求保證，讓那些在國(guó)家水平內(nèi)負(fù)責(zé)政策實(shí)現(xiàn)的國(guó)家機(jī)構(gòu)(農(nóng)業(yè)部門、調(diào)停理事會(huì)等)完成他們的義務(wù)。委員會(huì)在政策的細(xì)節(jié)申請(qǐng)和調(diào)整方面求教于管理委員會(huì)。
結(jié)構(gòu)性政策方面，委員會(huì)得到由來自成員國(guó)有關(guān)部門的專家組成的星星委員會(huì)的幫助(歐盟委員會(huì)在農(nóng)業(yè)上的結(jié)構(gòu))。委員會(huì)也會(huì)通過歐盟農(nóng)業(yè)顧問委員會(huì)定期正式地求教于非政府部門(歐盟的生產(chǎn)者、合作者、加工和貿(mào)易部門、農(nóng)場(chǎng)工人以及消費(fèi)者)。
這些程序在1993年10月29日，由歐洲議會(huì)、理事會(huì)及委員會(huì)通過的內(nèi)部機(jī)構(gòu)協(xié)議下得到加強(qiáng)，其目的是為履行預(yù)算原則，提高每年預(yù)算程序和機(jī)構(gòu)間預(yù)算事務(wù)合作方面的效率。這個(gè)協(xié)議是由歐洲議會(huì)(領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu))根據(jù)1988年2月的預(yù)算原則重新擬訂的。1988年的預(yù)算原則給確定農(nóng)業(yè)經(jīng)費(fèi)的最高限額提供了內(nèi)部依據(jù)，與之相關(guān)的趨勢(shì)是歐盟國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值。農(nóng)業(yè)經(jīng)費(fèi)的控制因此成為歐盟政策的關(guān)鍵性目標(biāo)。從歐盟預(yù)算的比例來看，說明其正呈下降趨勢(shì)——1980年占?xì)W盟總預(yù)算的70%,而1995年約占48%。每年所有農(nóng)業(yè)政策組成部分的新決定和新議案，作為他們資助的意義都要接受檢驗(yàn)。但還是不能完全避免決議撥款和實(shí)際需要的差距，因?yàn)楣餐w內(nèi)生產(chǎn)趨勢(shì)、世界市場(chǎng)價(jià)格和匯率總是不能被精確地預(yù)言。
由此可見，行之有效的政策靠的是運(yùn)行良好的組織系統(tǒng)和機(jī)制。當(dāng)然，歐洲是由分散走向統(tǒng)一，而我們則在一定意義上講是集權(quán)走向分權(quán)。但在任何情況下要有執(zhí)行政策的組織和運(yùn)行操作的程序與機(jī)制，則是必須的。?
(三)值得思考的若干問題
1.我們的支農(nóng)政策靠什么貫徹?
鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級(jí)是完整的政府好呢，還是還權(quán)于民，讓集體經(jīng)濟(jì)組織自己決定事務(wù)；或是凡是那級(jí)政府出臺(tái)的政策，就由那一級(jí)政府出錢；要賦予下級(jí)和基層政府或有關(guān)組織責(zé)、權(quán)、利，充分有效行使貫徹落實(shí)政策的職權(quán)，不能是中央與地方、縣級(jí)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間矛盾向農(nóng)民轉(zhuǎn)嫁，恐怕是優(yōu)先要考慮的。因?yàn)�，至少在村以下是農(nóng)民自治，要尊重農(nóng)民權(quán)益。因此，農(nóng)村費(fèi)改稅，要想解決問題，必須理順體制，不能就事論事。至少要有解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的先后順序，要標(biāo)本兼治，而且關(guān)鍵是要不斷增加國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的各項(xiàng)投入。在新的發(fā)展階段，如何不斷增加國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的各項(xiàng)投入，關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的、以往追求農(nóng)產(chǎn)品總量增長(zhǎng)的思維模式。特別是將原有的農(nóng)業(yè)投入概念盡快轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村投入的理念。
2.我們是否需要重新修訂完整的農(nóng)村發(fā)展政策
在此，歐盟農(nóng)村發(fā)展政策的原則值得參考：
在歐洲，農(nóng)業(yè)在農(nóng)村地區(qū)仍然是主要經(jīng)濟(jì)，對(duì)農(nóng)村地區(qū)的風(fēng)貌和社會(huì)結(jié)構(gòu)都有較大影響。在這種情況下，提供新的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和收入來源是十分必要的。歐盟對(duì)農(nóng)村發(fā)展的承諾正是建立在認(rèn)可和接受這一點(diǎn)的基礎(chǔ)上。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)多樣化要求采用一條多方面綜合的道路。
歐盟農(nóng)村發(fā)展政策有4個(gè)明確的目標(biāo)：
·歐盟維持和創(chuàng)造工作機(jī)會(huì)來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的融合；
·通過鼓勵(lì)多樣化，增加基本建設(shè)和提供新技術(shù)來克服發(fā)展中的障礙；
·提高生活質(zhì)量(通過保護(hù)環(huán)境,提供基本服務(wù)等)；
·在保存其原有文化和傳統(tǒng)的同時(shí)維持可行的社區(qū)的模式。
農(nóng)村政策要想有效,還必須注意到農(nóng)村地區(qū)發(fā)生的全部事件。歐共體的農(nóng)業(yè)發(fā)展道路反映了這一點(diǎn)。
歐共體從以下幾方面對(duì)農(nóng)村發(fā)展提出明確的協(xié)助計(jì)劃：
·結(jié)構(gòu)基金計(jì)劃，通過以地區(qū)為目標(biāo)的援助和同類措施，以及用新的創(chuàng)見來幫助實(shí)行結(jié)構(gòu)調(diào)整；
·CAP(常規(guī)農(nóng)業(yè)政策)的相關(guān)措施,這一政策是為幫助農(nóng)業(yè)社會(huì)適應(yīng)市場(chǎng)制度的變化結(jié)果和提供新的收入來源而制定的；
·其他與林業(yè)和環(huán)境有關(guān)的政策也有助于農(nóng)村的發(fā)展；
·農(nóng)業(yè)、林業(yè)和農(nóng)村發(fā)展研究；
·農(nóng)業(yè)傳統(tǒng)資源的保護(hù)、認(rèn)定、收集和開發(fā)。
結(jié)構(gòu)基金的總體預(yù)算在1994—1999年有大輻度增長(zhǎng),從600億歐元(1989－1993年)增至1994－1999年的1461.47億歐元。關(guān)于結(jié)構(gòu)基金任務(wù)的內(nèi)容，提出6個(gè)目標(biāo),其中有4個(gè)是促進(jìn)農(nóng)村的整體發(fā)展：
·目標(biāo)1:重在加快落后地區(qū)(國(guó)民生產(chǎn)總值低于歐盟平均國(guó)民生產(chǎn)總值75%)的發(fā)展；
·目標(biāo)5(a)重在改造整個(gè)共同體的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)；
·目標(biāo)5(b)明確包括了一些地理位置上農(nóng)村的發(fā)展；
·目標(biāo)6幫助芬蘭和瑞典的一些人口密度較低的地區(qū)。
這方面總的來說在1989－1993年期間,用于農(nóng)村發(fā)展的資金大約是150億歐元,而到1994－1999年期間,這一投入幾乎翻了一倍。
可以說，歐盟各國(guó)已經(jīng)基本完成了由追求農(nóng)產(chǎn)品總量增
長(zhǎng)到完善經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化的過程，進(jìn)入了后工業(yè)化乃至信息化、知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，依然如此重視農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展。實(shí)際反映了，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的任何階段，都存在城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)問題，它愈來愈成為可持續(xù)發(fā)展的主題。犧牲農(nóng)業(yè)辦工業(yè)，犧牲農(nóng)村發(fā)展城市，最終都將付出歷史代價(jià)，這已是人們?nèi)找婷鞔_的共識(shí)。因此，可以如此理解，歐洲的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，除了歷史文化因素外，工業(yè)和高科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，與其長(zhǎng)期堅(jiān)持城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的理念是分不開的。
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