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從部門預算改革看預算法完善之必要
自1994年3月22日通過，1995年1月1日起開始實施的預算法已經歷近十年的歷程，它對我國強化預算的分配和監(jiān)督職能，健全國家對預算的管理，加強國家的宏觀調控，保障經濟和社會的健康發(fā)展及人大對預算的審查監(jiān)督，促進依法理財都起到了十分重要的作用。隨著公共財政預算體制的改革的推出，現行預算法逐漸顯露出一些與這些改革不相適應的地方，客觀上需要對其進行必要的調整和修訂。
現行預算法存在的一個比較突出的問題就是它無法反映部門預算的改革。1999年，我國開始著手預算編制改革，試編部門預算，取得了較好的效果，目前財政部經國務院批準正在大力推廣部門預算，但是現行預算法卻無法反映這一改革。
例如，預算法第二十九條規(guī)定“各級預算收入的編制，應當與國民生產總值的增長率相適應�！痹撘�(guī)定較模糊，可操作性較低。預算收入與國民生產總值的增長率相適應，是應該體現在以相同的增長率增長，還是以一定的彈性增長，預算法中沒有明確，在預算的實際運行中也沒有規(guī)律性。如1994年后，我國稅收收入連年呈現出超常增長態(tài)勢，這與我國國民生產總值的增長率之間沒有固定的比例關系，否則，在一定程度上可以說這些年的稅收收入超常增長違背了預算法；假定預算收入與國民生產總值的增長率之間有固定的比例關系，不同的地區(qū)經濟發(fā)展水平是不同的，某一地區(qū)的國民生產總值增長率與全國平均的增長率以及其他地區(qū)的增長率都不同，則編制地方預算時，難以確定應該以本地區(qū)的增長率為標準還是以全國平均的增長率為標準。可以考慮將該條調整為各級預算收入應保持與本地區(qū)當年GDP 的增長率（預測數）相同的增長率，以便實際操作。預算法對政府預算收入機制應做出規(guī)范性規(guī)定。明確規(guī)定稅收收入是預算收入的主要形式，徹底取消預算外、制度外收入范疇，并且規(guī)范稅制，健全完善稅法，建立科學有效的征管機制，在此基礎上，真正做到“依法治稅、稅收法定”，預算收入（主要是稅收收入）直接受稅法影響，預算收入的增減變化直接受稅法修改、調整的影響，不受預算支出需求、宏觀經濟發(fā)展變化、宏觀調控目標及民主決策等因素影響。
從編制時間來看，合理的預算編制時間是保證預算草案科學、全面、合理、有效的重要條件。預算編制需要收集各種數據，特別是在目前進行的編制部門預算、細化預算編制的改革和一些預算單位試編零基預算的情況下，需要對大量的各種數據進行計算分析，就更要有時間的保證。而現行預算法實施條例規(guī)定：國務院于每年 11月10日前下達編制下一年預算草案的指示，中央各部門在每年的12月10日前報財政部審核，省、自治區(qū)、直轄市于下一年1月10日前報財政部。這樣各基層部門編制預算的時間僅一、兩個月。而按照國際通行的標準預算周期要求，從預算編制開始到決算完成，大約需要30個月，其中，預算編制階段期限約為12 個月，由于我國預算編制時間太短，導致預算草案倉促出臺，預算支出項目的選定隨心所欲，預算草案的質量明顯得不到保證。所以，應提前和延長預算編制時間，保證預算正式編制前的準備時間。目前，財政部已經適應改革的需要，將預算編制的時間提前，即國務院下達編制預算的指示提前到9月初，大約提前2個月，建議再適當延長預算編制時間至半年到一年左右，以保證預算本身的客觀性和科學性，提高其可行性，減少在預算執(zhí)行中的頻繁調整。再次，規(guī)范預算編制程序。在預算編制時間得以延長的前提下，應當進一步明確各級預算的編制程序，在編制時間、編制主體、內容要求、審查環(huán)節(jié)、法律責任等方面有嚴格的制度要求，以保證預算編制高效、合法、有序地進行。從某種意義上來說，編制多年滾動預算、財政中長期計劃應該成為法定要求，這是編制年度預算的依據和基礎。同時還應明確規(guī)定其必須與年度預算同時報送政府行政審核及立法機構審批，這有利于年度預算與國民經濟和社會發(fā)展計劃、財政中長期計劃相適應，克服年度預算的“近視眼”局限，健全財政職能，保持宏觀經濟政策的適當穩(wěn)定性，更好地實現國家宏觀調控目標，同時也有利于立法機構從長遠的角度對預算進行審查，相對地延長預算的審議時間，提高預算審批的質量和效果。
還有一點不能忽視，那就是目前我國財政部門內部各業(yè)務部門都有預算編制和執(zhí)行的職能，這既不利于科學地編制預算，也不利于加強對預算執(zhí)行的管理。故而，應改革現行集預算編制與執(zhí)行于一體的預算機構設置和管理體制，取消各業(yè)務部門的預算編制職能，將預算編制與預算執(zhí)行機構分設，明確規(guī)定設立專門的預算編制部門以及規(guī)定預算編制部門的權利等。預算編制機構全權負責預算編制工作，統(tǒng)一掌握預算編制政策與標準。預算的執(zhí)行部門負責預算計劃的具體執(zhí)行，各司其責，相互分離，以保證財政預算計劃執(zhí)行的嚴肅性、公開性。
無論任何制度改革包括預算法完善都無法離開來自各方面的監(jiān)督而獨立施行，一方面為了群策群力，另一方面也不失監(jiān)督制約。立法機關參與到政府預算政策或預算“盤子”的制定工作即預算編制工作，是世界各國的通行做法，也是體現預算的立法監(jiān)督約束性的重要形式。預算法可以考慮授權人大財經委員會設置以專業(yè)人員為主體的預算編制、審核專門委員會或機構，由其編制政府預算“參考案”，內部使用，不具有法律意義，但反映人大的預算意見，作為審批政府提交的預算案大參照，并具體負責預算的檢查與評估；同時，國務院和財政部下達編制下一年度預算的指示和要求時，應該反映人大常委會的預算編制意見和建議，從而形成一種“專業(yè)化牽制”，以彌補因預算管理專業(yè)化給預算編制和立法機關審查批準預算帶來的困難。另外，考慮到政府預算的逐步細化和復雜化，預算法也應大力鼓勵國內學術團體、學派、科研機構、高校、社會專業(yè)人士等社會力量為政府提出預算意見或專題意見，甚至受托參編政府預算，使政府預算在更廣泛的基礎上編制而成，真正提高政府預算草案的質量。
預算法律制度的完善是一個很重大的課題，有很多問題不能在這篇短短的小文中論述到，如對關于政府采購的法律確認與相關規(guī)范問題，國庫集中收付的法律調整，如此這般等等，也有很多能夠提到卻沒法很完全的展開的問題。無論如何，路漫漫其修遠兮，吾將上下而求索，作為一個切入點，本文僅僅是開了一個頭，而預算法制度改革，還是一個需要我們?yōu)橹冻龃罅烤Φ恼n題，可能其意義說出來沒有氣動山河那么壯大，但是我們擔負的責任和我們身處的環(huán)境都沒法讓我們像很多人那樣只是動動嘴皮子而已，更多時候，我們必須付出更多！
周濤
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