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實(shí)行體制創(chuàng)新是農(nóng)民增收的關(guān)鍵
增加農(nóng)民收入，不僅是關(guān)系農(nóng)民切身利益的問題，也是關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)全局的大問題。1997-2000年農(nóng)民人均純收入增幅連續(xù)4年下降，引起全社會廣泛關(guān)注。2001年農(nóng)民人均純收入增幅開始回升，今年上半年農(nóng)民現(xiàn)金收入增長6.5%，但是，這只是恢復(fù)性的增長，農(nóng)民收入增長還是缺乏后勁。近年來，農(nóng)民收入增長越來越依賴于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，尤其是工資性收入的增加。然而，無論是通過調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)增加農(nóng)民來自農(nóng)業(yè)的收入，還是發(fā)展農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、促進(jìn)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，增加農(nóng)民來自非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的收入，以及通過農(nóng)村稅費(fèi)改革減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，都遇到了一些困難。透過對表面現(xiàn)象的分析，可以看到，制約農(nóng)民收入持久增長的一個(gè)關(guān)鍵因素是體制因素。所以，為了促進(jìn)農(nóng)民收入持久增長，應(yīng)改革經(jīng)濟(jì)和政策體制中不適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的部分，調(diào)整國民經(jīng)濟(jì)的分配格局，妥善處理不同社會群體的利益關(guān)系。
一、繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，改善農(nóng)民增收環(huán)境
由于農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格不斷走低，農(nóng)民從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得到的收入逐年減少。以1996年農(nóng)產(chǎn)品收購價(jià)格總水平為100，2000年則只有74.4，下降了25.6%.兩年多來，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整取得了一定成效，主要體現(xiàn)在改善農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)、優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局、實(shí)行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營等方面。但是，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整中的"戰(zhàn)略性"還沒有體現(xiàn)出來。例如，大豆、花卉是在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中要大力發(fā)展的作物。但是，大豆從東北運(yùn)到南方受到交通網(wǎng)絡(luò)不發(fā)達(dá)、流通渠道不暢通的制約；花卉的空運(yùn)費(fèi)用是外國航空公司的6倍。這些都削弱了我國農(nóng)產(chǎn)品的競爭力。畜牧業(yè)是農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中要大力發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，但畜產(chǎn)品藥物殘留問題突出，而對這個(gè)問題的管理又分屬不同的部門。所以，目前的管理體制已經(jīng)不適合農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的需要，要從宏觀上樹立農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)綜合發(fā)展的思路及相應(yīng)的制度架構(gòu)，轉(zhuǎn)換農(nóng)業(yè)部的功能，改變農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后分割，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、銷售與生產(chǎn)資料供應(yīng)部門分割，國內(nèi)貿(mào)易與國際貿(mào)易分割的體制，消除部門分割和部門利益的格局；成立農(nóng)業(yè)和農(nóng)村綜合發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，根據(jù)農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)市場化和商品化的需求，將農(nóng)業(yè)投入品、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、運(yùn)銷、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)檢測、動植物檢疫等，作為一體化的進(jìn)程統(tǒng)一協(xié)調(diào)，建立從"田頭到餐桌"的農(nóng)業(yè)管理體制；將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民福利放在促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會、文化綜合發(fā)展的大框架中統(tǒng)一考慮。要促進(jìn)全國性的生產(chǎn)要素和產(chǎn)品市場的形成，從根本上改變城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)和消除地方保護(hù)主義，實(shí)現(xiàn)國內(nèi)資源的優(yōu)化配置。
二、拓寬就業(yè)門路，促進(jìn)非農(nóng)轉(zhuǎn)移
農(nóng)村勞動力外出就業(yè)已經(jīng)成為農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的重要趨勢。從"推力"看，"十五"期間農(nóng)村新增勞動力就業(yè)的壓力將達(dá)到高峰，但由于生產(chǎn)成本上升，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格下跌，農(nóng)業(yè)增收困難，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)近年來吸納就業(yè)的能力又下降。從"拉力"看，農(nóng)民外出就業(yè)可以獲得較高收入，城鎮(zhèn)和東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)了較大的勞務(wù)市場，城鄉(xiāng)差異拉大。在促進(jìn)農(nóng)村勞動力外出就業(yè)方面，首先，要消除對農(nóng)民外出就業(yè)的政策性歧視。這集中表現(xiàn)在戶籍管理制度的歧視上面。盡管戶籍制度已經(jīng)有所松動，但一些地方?jīng)]有完全執(zhí)行中央和國務(wù)院的規(guī)定，外出就業(yè)的農(nóng)民還沒有可能在大中城市落戶。更重要的是，與戶籍制度相關(guān)的一些制度沒有被觸動，影響了戶籍制度改革的效果。一是就業(yè)制度。例如，一些地方對農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)實(shí)行總量控制、用工審批、工種限制，以及收取各種管理費(fèi)等。二是社會保障制度。外來民工一般不享受任何保險(xiǎn)待遇，只有部分從事高危工種的民工才享受工傷保險(xiǎn)。而且，對于外來民工的社會保障應(yīng)當(dāng)是由企業(yè)還是民工自己負(fù)擔(dān)沒有統(tǒng)一規(guī)定，即使有社會保障，外來民工在返鄉(xiāng)時(shí)也很難帶走。三是子女的教育制度。進(jìn)入當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)和生活的農(nóng)民，如果沒有取得當(dāng)?shù)貞艨�，子女上學(xué)就要交納各種名義的不合理收費(fèi)。在具體制度措施上，要做好5件事：一是繼續(xù)推進(jìn)戶籍制度改革。要逐步以居住地登記制度和身份證管理制度替代戶籍制度，不能再以戶籍管理把農(nóng)民排斥在城市化進(jìn)程之外，把農(nóng)民和市民分為兩個(gè)不平等的階層。二是要消除對農(nóng)民就業(yè)的歧視。要盡快修改《勞動法》，進(jìn)一步完善勞動合同制度，根據(jù)實(shí)際情況逐步建立起覆蓋全體勞動者的市場化的醫(yī)療衛(wèi)生和勞動保障體系，認(rèn)真清理限制農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的有關(guān)政策規(guī)定和亂收費(fèi)。三是要搞好農(nóng)民就業(yè)服務(wù)。要建設(shè)為農(nóng)民外出就業(yè)服務(wù)的職業(yè)介紹網(wǎng)絡(luò)，定期發(fā)布勞務(wù)信息。四是要加強(qiáng)農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)。要充分利用勞動、就業(yè)、教育部門的師資、技術(shù)和設(shè)施，開展多形式、多渠道的職業(yè)技能培訓(xùn)，切實(shí)提高外出民工的職業(yè)技能素質(zhì)和競爭就業(yè)崗位的能力。五是要妥善解決外出就業(yè)民工子女的就學(xué)問題。有關(guān)部門要逐步取消公立學(xué)校借讀費(fèi)、贊助費(fèi)等不合理收費(fèi)，讓所有有穩(wěn)定就業(yè)和生活基礎(chǔ)的外來家庭能夠?qū)⒆优瓦M(jìn)當(dāng)?shù)卣?guī)學(xué)校就學(xué)。其次，要促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)由于資本密集度相對較低，在轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力方面仍將發(fā)揮重要作用。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展中，一是要注重所有制結(jié)構(gòu)調(diào)整，大力發(fā)展民營經(jīng)濟(jì)，因?yàn)槊駹I經(jīng)濟(jì)吸收勞動力的能力強(qiáng)；二是要注重產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)；三是要注重區(qū)域結(jié)構(gòu)調(diào)整，引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展與小城鎮(zhèn)結(jié)合。再次，要推進(jìn)城鎮(zhèn)化�，F(xiàn)在，城鎮(zhèn)化中的一個(gè)重要的、根本性的問題是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中行政導(dǎo)向過強(qiáng)。主要表現(xiàn)是：1、人為地"改縣為市"、"撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)"、發(fā)展小城鎮(zhèn)，結(jié)果這些市、鎮(zhèn)的功能不健全，缺乏對農(nóng)民、企業(yè)的吸引力。2、以行政手段強(qiáng)令鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)集中，增加創(chuàng)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的成本。3、由于存在等級化的城鎮(zhèn)行政體系，上級城鎮(zhèn)不會把手中的資源用于支持與自身關(guān)系不大的下級城鎮(zhèn)，反而會通過行政手段從下級城鎮(zhèn)獲取更多的資源，用于自身所在地的城鎮(zhèn)建設(shè)。而下級城鎮(zhèn)尤其小城鎮(zhèn)，要完成上級政府部門下達(dá)的種種任務(wù)，卻沒有自己相對獨(dú)立的財(cái)政。這兩方面使小城鎮(zhèn)發(fā)展受到資金的制約。4、城鎮(zhèn)政府管理目標(biāo)模糊，職能偏重于管理經(jīng)濟(jì)，對經(jīng)濟(jì)事務(wù)干預(yù)過多，忽視對城鎮(zhèn)的綜合管理；重視城鎮(zhèn)的外在形象，忽視城鎮(zhèn)整體素質(zhì)的提高。5、城鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)龐大，部門之間職能交叉。6、城鎮(zhèn)化過程中的農(nóng)用土地轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)土地完全由政府控制，級差收益主要被政府和房地產(chǎn)商瓜分，其中房地產(chǎn)商得到的太多。據(jù)調(diào)查，在土地收益分配中，農(nóng)民只得到5%，村一級得到25%，政府及其各部門得到70%.農(nóng)民得到的補(bǔ)償太少，不足以使其進(jìn)城定居、就業(yè)。城鎮(zhèn)發(fā)展是公平環(huán)境下的市場選擇的過程，而不是政府決策的過程。綜觀發(fā)達(dá)國家城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，可以看到，它們很少通過行政手段來維持城鎮(zhèn)發(fā)展。因此，推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，就必須改革傳統(tǒng)的等級化的城鎮(zhèn)行政管理體制，減少多層次的行政管理格局。一是要對已經(jīng)形成規(guī)模的小城鎮(zhèn)下放權(quán)限，同上級政府合理劃分事權(quán)，建立相對完善的精干高效的管理體制，減少中間管理層次；二是在合理劃分事權(quán)的基礎(chǔ)上實(shí)行分稅制的財(cái)政體制，建立小城鎮(zhèn)獨(dú)立的一級財(cái)政；三是按照"小政府、大社會"的方式，設(shè)置城鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)，重點(diǎn)解決管理權(quán)限的劃分。
三
、創(chuàng)新金融服務(wù)，改善農(nóng)村信貸
目前，農(nóng)村信用社已經(jīng)成為農(nóng)村金融的主力軍和聯(lián)系農(nóng)民的金融紐帶，農(nóng)民從事簡單再生產(chǎn)的信貸資金需要基本能得到滿足。但是，農(nóng)村金融服務(wù)整體上還是不能滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展特別是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要。農(nóng)民從事生產(chǎn)經(jīng)營的大額資金需要，尤其是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中發(fā)展科技含量高、附加值高的生產(chǎn)所需要的資金，由于信用社資金有限，還不能得到滿足。當(dāng)前發(fā)展農(nóng)業(yè)的資金方面存在的主要問題是：1、農(nóng)村金融體系不健全，缺乏向農(nóng)村的"輸血機(jī)制".農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的職能定位需要進(jìn)一步明確，特別是農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和農(nóng)村信用社。農(nóng)村信用社還承擔(dān)一些政策性業(yè)務(wù)，影響了其職能的發(fā)揮。2、農(nóng)村資金外流嚴(yán)重，影響農(nóng)村資金的供應(yīng)。一是國有商業(yè)銀行在縣及縣以下吸收的存款大部分上調(diào)，用于支持大企業(yè)、大項(xiàng)目，用于農(nóng)村的很少。據(jù)估計(jì)，每年從這一渠道流出農(nóng)村的資金有2000-3000億元，占商業(yè)銀行農(nóng)村存款的80%左右。二是郵政儲蓄從農(nóng)村吸收了大量存款，不但只存不貸，而且上存人民銀行的利率是商業(yè)銀行的2倍，刺游了郵政部門吸收存款的積極性。郵政儲蓄上存利率高與郵政部門利用郵政儲蓄收益彌補(bǔ)經(jīng)營虧損有關(guān)。2001年末，郵政儲蓄機(jī)構(gòu)存款余額5911億元，其中縣及縣以下的存款余額3781億元，這些資金直接流出了農(nóng)村。3、對農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的支持政策不夠。農(nóng)村信用社吸收的資金大部分是農(nóng)民的儲蓄存款，成本較高，而投放的貸款大部分是農(nóng)業(yè)貸款，風(fēng)險(xiǎn)較大，收益率低，因此，農(nóng)村信用社的盈利能力十分有限。很多國家都對這類機(jī)構(gòu)給予免稅政策，以體現(xiàn)支持農(nóng)村和農(nóng)民。但是，我國的農(nóng)村信用應(yīng)仍需繳納高額稅收，政府在財(cái)政、資金等方面的支持也很不夠。4、國家對農(nóng)業(yè)資金支持水平低。據(jù)世貿(mào)組織資料顯示，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者補(bǔ)貼等值和國內(nèi)綜合支持量（AMS）均為負(fù)數(shù)。5、農(nóng)戶新增投資中，用于農(nóng)業(yè)的比重明顯偏低，表現(xiàn)出強(qiáng)烈的非農(nóng)化傾向。針對以上問題，可以采取的主要措施，一是組織創(chuàng)新。要深化農(nóng)村金融組織體制改革，明確界定農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)村信用社的職能，充分發(fā)揮政策金融、商業(yè)金融和合作金融的作用。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行要改變目前"收購銀行"的專業(yè)性政策銀行現(xiàn)狀，增加其政策性金融的綜合支持功能。成為支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化的主導(dǎo)銀行，支持農(nóng)村全面發(fā)展的開發(fā)銀行，引導(dǎo)商業(yè)銀行和合作金融的資金流向。農(nóng)村信用社要因地制宜地改革組織方式，重點(diǎn)支持農(nóng)戶發(fā)展生產(chǎn)和經(jīng)營。二是制度創(chuàng)新。一方面要建立農(nóng)村資金用于農(nóng)村的機(jī)制，包括：充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行發(fā)行金融債券籌集國內(nèi)外資金，用于支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的資金能力。改革郵政儲蓄制度，降低郵政儲蓄資金轉(zhuǎn)存中央銀行的利率，并通過再貸款機(jī)制將郵政儲蓄在縣及縣以下吸收的資金返還農(nóng)村使用；在農(nóng)村吸收資金的各類商業(yè)銀行也要安排一定比例的資金用于支持農(nóng)村發(fā)展；放開農(nóng)村信用社存貸款利率，提高農(nóng)村信用社吸收農(nóng)村資金的能力。另一方面要對支農(nóng)資金實(shí)行優(yōu)惠政策，比如減免農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)村信用社稅收。三是業(yè)務(wù)創(chuàng)新。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行要恢復(fù)種子貸款、林業(yè)貸款、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)貸款、扶貧貸款等業(yè)務(wù)，開辦小城鎮(zhèn)建設(shè)貸款業(yè)務(wù)，農(nóng)村票據(jù)交換業(yè)務(wù)，滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展的資金需求。農(nóng)村信用社業(yè)務(wù)種類少，不能滿足農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民的需要，也降低了自身的實(shí)力，原因在于存在著對農(nóng)村信用社業(yè)務(wù)發(fā)展的歧視性規(guī)定。應(yīng)當(dāng)允許農(nóng)村信用社代理財(cái)政性資金、社會保障資金、證券客戶交易保證金等的存款業(yè)務(wù)；允許農(nóng)村信用社辦理銀行卡等結(jié)算工具，為農(nóng)民提供及時(shí)便捷的服務(wù)；允許農(nóng)村信用社開辦代理證券、代理保險(xiǎn)等業(yè)務(wù)。
四、完善農(nóng)村稅費(fèi)改革，實(shí)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付
農(nóng)村稅費(fèi)負(fù)擔(dān)重。從1994年到1999年，全國農(nóng)民人均純收入年均增長了12.6%，而農(nóng)民人均承擔(dān)的各項(xiàng)農(nóng)業(yè)稅、提留統(tǒng)籌費(fèi)、社會負(fù)擔(dān)和兩工（積累工和義務(wù)工），卻分別增長了12.7%、10.3%、29.3%和1.9%.此外，農(nóng)民負(fù)擔(dān)還出現(xiàn)了越來越復(fù)雜化、隱性化的趨勢。雖然農(nóng)村稅費(fèi)改革取得了一定成效，從安徽、江蘇等地的試點(diǎn)看，減負(fù)率一般在20%以上，但是，與發(fā)達(dá)國家比較，我國農(nóng)民的負(fù)擔(dān)仍然比較重。我國可能是世界上唯一對農(nóng)業(yè)和農(nóng)民征收高額稅收的國家。發(fā)達(dá)國家中的主要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)國不僅不向農(nóng)民征收稅費(fèi)，反而給予直接補(bǔ)貼。美國、歐盟對農(nóng)民的補(bǔ)貼攤到每公頃耕地上分別為100-150美元和300-350美元；而我國的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)攤到每公頃耕地上，約為100-150美元。這一正一負(fù)之間，每公頃的收入就相差200-500美元。我國農(nóng)戶的經(jīng)營規(guī)模本來就小，處于很不利的競爭地位；過重的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)進(jìn)一步削弱了我國農(nóng)業(yè)的國際競爭力。另外，我國對農(nóng)民的支持政策的方式很不合理，效率低下。主要是國家花費(fèi)了巨額的財(cái)政支出，對糧食流通環(huán)節(jié)進(jìn)行補(bǔ)貼，農(nóng)民得到的好處是間接的，并不明顯。更進(jìn)一步講，這種補(bǔ)貼方式在我國加入WTO后效果會更差，因?yàn)楸Ｗo(hù)價(jià)將使國內(nèi)價(jià)格維持在較高水平，從而使進(jìn)口糧食有利可圖，使進(jìn)口配額得以實(shí)現(xiàn)。這時(shí)，國家花費(fèi)在糧食流通方面的高額補(bǔ)貼，在實(shí)質(zhì)上將部分地轉(zhuǎn)變?yōu)閷廪r(nóng)民的補(bǔ)貼。所以，要減免農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，同時(shí)改革我國對農(nóng)民支持政策的方式，從對流通領(lǐng)域的支持轉(zhuǎn)變?yōu)閷r(nóng)民的直接支持。減免農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的具體方法有兩種：一是在已經(jīng)進(jìn)行稅費(fèi)改革的地方按比例減稅。即首先根據(jù)國家財(cái)力確定直接補(bǔ)貼額，再根據(jù)直接補(bǔ)貼額與農(nóng)業(yè)稅的計(jì)算基礎(chǔ)（常年產(chǎn)量與規(guī)定價(jià)格）確定直接補(bǔ)貼率，然后在農(nóng)業(yè)稅率中減去直接補(bǔ)貼率即為實(shí)際需要征收的農(nóng)業(yè)稅率。假如，稅費(fèi)改革后的農(nóng)業(yè)稅率是7%，如果直接補(bǔ)貼率確定為4%，則只需要征收3%的農(nóng)業(yè)稅。隨著國家財(cái)力的增強(qiáng)，可逐步增加補(bǔ)貼強(qiáng)度，相應(yīng)降低農(nóng)業(yè)稅率。二是在沒有進(jìn)行稅費(fèi)改革的地方按稅費(fèi)項(xiàng)目減免。可按照先后步驟，分別取消現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和屠宰稅；再取消教育費(fèi)附加等。在這兩種方法中地方政府由于農(nóng)業(yè)稅費(fèi)減少而減少的財(cái)政收入，由上級政府的轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)。也就是說，國家的補(bǔ)貼并不直接發(fā)放給農(nóng)民，農(nóng)民實(shí)際上得到的直接補(bǔ)貼是農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的減少。這兩種方法極為便利和有效，在操作上不需要增加成本，而且國家每拿出一元錢都直接為農(nóng)民所獲得，補(bǔ)貼效率高。上述稅費(fèi)改革方案也具有財(cái)力上的可行性，因?yàn)?001年國家就增加財(cái)政收入近3000億元，而農(nóng)民的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)總額不過1200億元左右。但是，由于2002年中央財(cái)政安排150億元支持農(nóng)村稅費(fèi)改革的專項(xiàng)資金規(guī)模已定，轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模有限，上述改革方案不大可能立即實(shí)施，但仍然可以作為長期的改革方案。近期可以將農(nóng)村稅費(fèi)改革與糧食補(bǔ)貼方式改革結(jié)合起來，即：在現(xiàn)行稅費(fèi)改革方案的基礎(chǔ)上，改糧食保護(hù)價(jià)收購為直接補(bǔ)貼農(nóng)民，以農(nóng)民應(yīng)得的補(bǔ)貼頂?shù)謶?yīng)交的農(nóng)業(yè)稅；因頂?shù)侄鴾p少的地方財(cái)政收入，由糧食風(fēng)險(xiǎn)基金彌補(bǔ)。這樣做，有利于更好地保護(hù)農(nóng)民的利益，有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，有利于促進(jìn)國有糧食購銷企業(yè)改革，有利于全國糧食收購政策的統(tǒng)一和產(chǎn)銷區(qū)的銜接，有利于與國際慣例接軌。這樣做，也為上述改革方案的實(shí)施找到了資金，不需要政府?dāng)U大財(cái)政支出；還可以為今后實(shí)施更大規(guī)模、更大范圍對農(nóng)民的直接收入補(bǔ)貼積累經(jīng)驗(yàn)。開展這項(xiàng)工作的條件已經(jīng)基本成熟，如農(nóng)村稅費(fèi)改革已經(jīng)有了一定的基礎(chǔ)，當(dāng)前市場糧食價(jià)格比較穩(wěn)定。據(jù)悉
，安徽等地在2002年準(zhǔn)備試行這種方式。建議在進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革的地方推廣這種方式。
目前，我國的縣級財(cái)政尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政面臨著嚴(yán)重的問題，不僅影響了基層政府的正常運(yùn)作，也使基層政府無力提供充足的公共產(chǎn)品，還加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)�？h鄉(xiāng)財(cái)政擺脫不了困境，農(nóng)村稅費(fèi)改革是很難推進(jìn)的，從根本上減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的目標(biāo)也是很難實(shí)現(xiàn)的。因此，應(yīng)當(dāng)把解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難列入國家宏觀決策的重要議事日程。一是要完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，保證貧困縣域的基本供給需求；二是加大對部分貧困縣域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，改善其投資環(huán)境；三是進(jìn)一步完善分稅制，可增加中西部地區(qū)縣級增值稅的留成比例；四是減少和取消各種基金，減少上級財(cái)政對縣級財(cái)力的集中。例如，中央和省都建立了水利基金、糧食風(fēng)險(xiǎn)基金等一些基金，從縣級拿走了大量資金，應(yīng)當(dāng)縮小規(guī)模或取消。
教育支出是鄉(xiāng)財(cái)政支出的"大頭".為保證農(nóng)村義務(wù)教育不受農(nóng)村稅費(fèi)改革的影響，中央決定進(jìn)一步完善農(nóng)村義務(wù)教育管理體制，特別是明確了縣級政府對本地農(nóng)村義務(wù)教育負(fù)有主要責(zé)任，要求教師工資由縣級政府統(tǒng)一發(fā)放。但基層干部普遍反映，由于縣級可用財(cái)力少，這樣做并不能真正解決拖欠教師工資問題。而且，縣發(fā)放教師工資的錢還是來自鄉(xiāng)，鄉(xiāng)的錢主要還是來自農(nóng)民上繳的稅費(fèi)，最終還是主要依靠農(nóng)民辦農(nóng)村義務(wù)教育。所以，還必須進(jìn)一步調(diào)整和完善農(nóng)村義務(wù)教育的管理體制和投入機(jī)制，建議：第一，農(nóng)村中小學(xué)教師工資改由中央、地方各級政府共同負(fù)擔(dān)，由縣統(tǒng)管。我國農(nóng)村中小學(xué)教師約690萬人，按每年人均工資7000元計(jì)算，全年共需要483億元。中央和地方各負(fù)擔(dān)多少，可視地方的財(cái)力而定�？傮w上講，中央和地方政府承擔(dān)的比例可以定為5：5，即中央財(cái)政承擔(dān)約240億元。就中央財(cái)力情況而言，應(yīng)該是可以承受的。這些年來，中央財(cái)政在農(nóng)村義務(wù)教育方面欠帳較多，現(xiàn)在是增加中央財(cái)政對農(nóng)村義務(wù)教育投入的時(shí)候了。
第二，重新核定農(nóng)村中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)的最低支出水平，設(shè)立學(xué)�；▽？�。農(nóng)村中小學(xué)運(yùn)轉(zhuǎn)所必需的公共經(jīng)費(fèi)，應(yīng)主要由縣鄉(xiāng)兩級政府財(cái)政安排。目前，學(xué)生家庭承擔(dān)的公共經(jīng)費(fèi)的比例偏高，要逐步降低。對國定貧困縣的農(nóng)村中小學(xué)生，逐步實(shí)行免費(fèi)提供教科書的制度，所需資金由中央和省級財(cái)政統(tǒng)籌解決。對農(nóng)村中小學(xué)實(shí)行寄宿制的，要提高對困難學(xué)生的助學(xué)金標(biāo)準(zhǔn)。為解決農(nóng)村中小學(xué)危房問題，國務(wù)院決定在2001年和2002年共安排30億元專項(xiàng)資金，用于中小學(xué)危房改造。由于每年都要自然產(chǎn)生一些危房，為確保農(nóng)村學(xué)校危房問題及時(shí)得到解決，國家在該項(xiàng)工程實(shí)施完成后仍應(yīng)按每年15億元保留此項(xiàng)資金；同時(shí)，推動省、市、縣將農(nóng)村中小學(xué)校舍必需的建設(shè)與維修納入各級政府的基建計(jì)劃，設(shè)立學(xué)�；▽？�，從而形成一種有效的投入保障機(jī)制。
第三，實(shí)行農(nóng)村稅費(fèi)改革后，中央應(yīng)確定一定比例的稅收專門用于農(nóng)村教育。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，農(nóng)村教育費(fèi)附加和農(nóng)村教育集資將被取消，現(xiàn)行的農(nóng)村義務(wù)教育投入體制將發(fā)生重大變化。一些縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)力將有較大幅度下降。以其目前的財(cái)力尚且保證不了教師的工資，稅費(fèi)改革后義務(wù)教育費(fèi)用不足的矛盾會更突出。因此，在稅費(fèi)改革中，應(yīng)以改革前義務(wù)教育所用經(jīng)費(fèi)為基數(shù)，從稅收中切出一定比例，專門用于農(nóng)村義務(wù)教育。
五、通過制度變遷和組織創(chuàng)新，發(fā)展農(nóng)民的市場中介組織和行業(yè)協(xié)會
農(nóng)村組織創(chuàng)新的一個(gè)方面是培育和發(fā)展按農(nóng)產(chǎn)品分類的行業(yè)協(xié)會等市場中介組織。各地區(qū)現(xiàn)已發(fā)展起來的按農(nóng)產(chǎn)品分類的專業(yè)技術(shù)協(xié)會已具備行業(yè)協(xié)會的雛形，可加以引導(dǎo)和扶持，使之成為地區(qū)一級甚至全國層面的農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)協(xié)會，它們將在信息傳遞、技術(shù)服務(wù)、市場營銷和對外維護(hù)中國農(nóng)民合法權(quán)益等方面發(fā)揮重要作用。
農(nóng)村組織創(chuàng)新的另一個(gè)重要方面是促進(jìn)農(nóng)民自己的農(nóng)用生產(chǎn)資料購買及農(nóng)產(chǎn)品銷售和加工方面的合作組織的形成。通過組建農(nóng)民的合作社，可以提高農(nóng)民進(jìn)入市場的組織化程度，使千千萬萬的農(nóng)民以較低的成本整體進(jìn)入市場，成為市場經(jīng)濟(jì)的主體，這將是深化農(nóng)村改革、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)第二次飛躍的一個(gè)重要的突破口。農(nóng)民自己的合作經(jīng)濟(jì)組織與行業(yè)協(xié)會一樣，將是政府有關(guān)部門在國外進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易談判時(shí)持有的一個(gè)頗有份量的砝碼。
建議盡快制定《合作社法》。合作社如不具備合法性，就根本談不上在市場競爭中成為一支抗衡力量，也談不上增強(qiáng)農(nóng)民自身的談判地位。在國家短期內(nèi)不可能出臺《合作社法》的前提下，地方政府可采取變通的方式，發(fā)布地方性的法規(guī)，促進(jìn)當(dāng)?shù)睾献魃绲陌l(fā)展。地方政府除了核準(zhǔn)合作社的登記注冊外，還要配套出農(nóng)民專業(yè)合作社的示范章程，明確合作社的質(zhì)的規(guī)定性，界定合作社的內(nèi)涵、外延及內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)、管理機(jī)制等，這樣各類合作組織即可"對號入座"，打破原來的部門界限，在統(tǒng)一的制度規(guī)范和名稱下整合起來。
從長遠(yuǎn)來看，發(fā)育農(nóng)民作為市場經(jīng)濟(jì)主體的各種新型組織形式，最后組成由政府有關(guān)部門、涉農(nóng)企業(yè)、農(nóng)民生產(chǎn)者組織、貿(mào)易部門等方面代表參加的各種產(chǎn)品的銷售理事會，從而由各方利益代表與政府一起決定農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)布局、結(jié)構(gòu)和數(shù)量，農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)出口貿(mào)易的大政方針，這將是中國農(nóng)業(yè)走向世界的必由之路，也是應(yīng)對加入WTO挑戰(zhàn)的治本之策。
六、實(shí)施分類指導(dǎo)，堅(jiān)持扶貧濟(jì)困
近年來，我國的農(nóng)村貧困問題出現(xiàn)了一些新趨勢：一是在國定貧困縣貧困人口養(yǎng)活的同時(shí)，非貧困縣的貧困人口增加；二是長期性貧困人口減少而暫時(shí)性貧困人口增加；三是與生態(tài)環(huán)境惡化相關(guān)的貧困人口減少而與基本生存費(fèi)用上漲相關(guān)的貧困人口增加。同時(shí)，由于以往的扶貧側(cè)重于降低貧困發(fā)生率，減少的貧困人口多屬于貧困程度較輕的群體，留下的長期性貧困人口往往是貧困程度較重的群體。
農(nóng)村貧困人口的一個(gè)顯著特征是欠缺就業(yè)和創(chuàng)業(yè)能力，在我國加入WTO后，其就業(yè)和生存的環(huán)境更加嚴(yán)峻。因此，必須以緩解現(xiàn)時(shí)的貧困和預(yù)防未來的貧困為目標(biāo)，及時(shí)調(diào)整農(nóng)村扶貧戰(zhàn)略：首先，繼續(xù)實(shí)施投資性扶貧計(jì)劃，即投資于對貧困勞動者的市場經(jīng)濟(jì)知識的培訓(xùn)和技能培訓(xùn)，提供技術(shù)推廣、信貸及經(jīng)營咨詢服務(wù)；投資于能夠?yàn)樨毨丝趧?chuàng)造就業(yè)機(jī)會的公共工程。其次，加強(qiáng)補(bǔ)救性扶貧計(jì)劃。現(xiàn)有的鄉(xiāng)村救濟(jì)救災(zāi)系統(tǒng)對遭受突發(fā)性打擊的家庭進(jìn)行緊急救助的能力較弱。如果沒有補(bǔ)救性的措施幫助受打擊的家庭渡過難關(guān)，這些家庭可能會陷入長期性貧困。再次，盡快著手實(shí)施預(yù)施性扶貧計(jì)劃，加強(qiáng)對鄉(xiāng)村孕產(chǎn)婦保健，兒童營養(yǎng)、照料、保健和教育的公共投資�，F(xiàn)在就在這些環(huán)節(jié)上采取公共干預(yù)行動，必將起到有效防范和減少未業(yè)貧困的作用。最后，精簡政府層次，改善地方政府的治理結(jié)構(gòu)，懲治和防范扶貧項(xiàng)目執(zhí)行過程中的腐敗行為，為有效緩解貧困提供制度保證。
同時(shí)針對東、中、西不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，實(shí)施分類指導(dǎo)。引導(dǎo)東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民面向國內(nèi)外市場調(diào)結(jié)構(gòu)，帶動中西部發(fā)展并為之騰出市場空間；幫助中部地區(qū)立足本地比較優(yōu)勢，大力發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，為農(nóng)村勞動力外出務(wù)工創(chuàng)造良好的外部環(huán)境；扶持西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)有效利用本地資源，努力拓展特色經(jīng)濟(jì)，加大中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，強(qiáng)化東西互助，堅(jiān)持開發(fā)式扶貧，培育新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。
顧家平
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