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國債將繼續(xù)成為經(jīng)濟穩(wěn)定快速增長的助推器
一、2003年國債資金的規(guī)模與使用方向
中央經(jīng)濟工作會議指出，2003年將繼續(xù)實施積極的財政政策，國家計委和財政部已達成共識，擬定2003年發(fā)行長期建設國債1400億元，這個規(guī)模體現(xiàn)了中央經(jīng)濟工作會議的方針，將使國債繼續(xù)成為經(jīng)濟穩(wěn)定快速增長的助推器。
2003年國債資金將主要投向五個方向：一、確保重大項目的投入和建設。二、改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，增加農(nóng)民收入。三、促進技術進步和企業(yè)技術改造，增強經(jīng)濟發(fā)展的后勁。四、繼續(xù)為加快西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造條件。五、加快實施退耕還林，促進可持續(xù)發(fā)展。
二、近幾年國債資金的投向情況與社會效益
從1998年開始，國家實行了積極的財政政策，連續(xù)五年發(fā)行國債投資，用于刺激投資需求與消費需求。大致測算，國債投資每年拉動經(jīng)濟增長1.5至2個百分點，累計創(chuàng)造就業(yè)崗位750萬個。
國債投資，既加大了基礎設施建設的力度，又增加了技術改造的內(nèi)容，特別是國債技改發(fā)揮了重要作用。據(jù)測算，1元投資就可拉動10元社會投資，成為擴大內(nèi)需的重要力量。
尤為重要的是，從1998年開始，為了刺激內(nèi)需，國債資金主要用于基礎產(chǎn)業(yè)和基礎設施方面的建設。大規(guī)模的國債資金的注入，產(chǎn)生了巨大的經(jīng)濟效益和社會效益，更使得基礎產(chǎn)業(yè)和基礎設施建設得到飛速發(fā)展。
事實證明，發(fā)行長期建設國債有效帶動了地方、部門、企業(yè)配套資金和銀行貸款，建設了上萬個有利于擴大內(nèi)需和結構調(diào)整的項目，為成功抵御亞洲金融危機和世界經(jīng)濟增長減慢帶來的沖擊和影響，保持國家經(jīng)濟持續(xù)快速健康發(fā)展發(fā)揮了至關重要的作用。五年來的實踐證明，在有效需求不足和供給結構不合理的矛盾比較突出，經(jīng)濟增長潛力不能得到有效發(fā)揮的情況下，利用國債投資促進國內(nèi)投資和消費需求增長，是保持國民經(jīng)濟持續(xù)快速健康發(fā)展，推進我國現(xiàn)代化建設的具有創(chuàng)造性的重大舉措，也是實踐“三個代表”重要思想的具體體現(xiàn)。從近幾年國債資金的投向與動作情況看，其產(chǎn)生的社會效益是十分巨大的：
1、成為經(jīng)濟增長的“助推器”
據(jù)介紹，國債項目直接帶動地方、部門、企業(yè)投入配套資金和銀行安排貸款約1萬億元。1998年國債項目投資帶動經(jīng)濟增長1.5個百分點，1999年帶動2個百分點，2000年帶動1.7個百分點，2001年帶動1.8個百分點，2002年預計為2個百分點。2002年前11個月累計，國有及其他經(jīng)濟類型完成固定資產(chǎn)投資26119億元，同比增長23.4%。投資仍然是拉動經(jīng)濟增長的主要因素。
2、形成重大項目建設的支撐點
國債投資集中力量建成了一大批重大基礎設施項目，產(chǎn)生了巨大的社會效益，據(jù)統(tǒng)計，這些年來，國債項目的建設，有力地促進了基礎設施、生態(tài)環(huán)境等方面的建設，使我國經(jīng)濟發(fā)展的基礎更為扎實。
13年間，基礎產(chǎn)業(yè)和基礎設施累計建成投產(chǎn)基建大中型項目1553個，比前11年多1022個，其中，農(nóng)林牧漁水利業(yè)106個；能源工業(yè)687個；原材料工業(yè)241個；交通運輸郵電通信業(yè)481個；城市公共服務業(yè)38個。累計新增固定資產(chǎn)42646億元，比前11年增長10.1倍，其中，農(nóng)林牧漁水利業(yè)2700億元；能源工業(yè)15861億元；原材料工業(yè)4275億元；交通運輸郵電通信業(yè)15342億元；城市公共服務業(yè)4468億元。
到目前為止，全國用于水利建設的資金，已投入1100億元，用于堤防的600多億元，大江大河大湖堤防得以加固。加高加固長江干堤3576公里，使其抗洪能力顯著提高；在長江沿岸實施了平垸行洪、退田還湖、移民建鎮(zhèn)工程，除險加固大中型病險水庫680個；大江大河綜合防洪能力顯著提高；退耕還林、水木保持效果明顯，部分地區(qū)生態(tài)惡化趨勢得到初步遏制。
國債投資還建設了四通八達的交通要道。到2001年底，安排過國債資金的工程項目，累計建成通車里程2.55萬公里。建設鐵路新線5500公里，新增公路7.6萬公里，改建和新建機場35個，交通運輸對經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸制約基本消除。
國債資金還支持了高科技項目、企業(yè)技術改造項目的建設。截至2001年底，高技術產(chǎn)業(yè)化專項國債投資已安排項目392項，總投資規(guī)模達到562億元。累計完成投資407億元，其中國債投資近67億元。一些項目開始初見成效，由于國債資金中有一部分專門用于對企業(yè)進行技術改造的貼息扶持，很好地帶動了銀行和社會資金對技術改造的投入，加快了經(jīng)濟結構的調(diào)整步伐，提高了工業(yè)企業(yè)的競爭力，一些重點行業(yè)技術水平有了較大幅度提高。
3、充實了城鄉(xiāng)居民的“錢袋子”
國債投資帶來了巨大的就業(yè)機會。據(jù)統(tǒng)計，從1998年到2001年，國債投資直接創(chuàng)造的新就業(yè)崗位達500萬個，占同期新增就業(yè)崗位的五分之一以上。就業(yè)的增加，為居民購買力的提高提供了前提條件。
國債投資還為城鄉(xiāng)居民增加了收入。就農(nóng)村而言，運用國債資金開展大江大河治理、病險水庫加固、農(nóng)村人畜飲水工程、大型灌區(qū)節(jié)水改造和農(nóng)村電網(wǎng)改造等基礎設施建設，提高了農(nóng)業(yè)抵御風險的能力，改善了農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，為農(nóng)民增加收入創(chuàng)造了條件：1978-2001年農(nóng)村居民人均純收入年均增長3.6%。
1998年以來，農(nóng)村電網(wǎng)進行了大規(guī)模的建設與改造，共安排資金2885億元，其中利用國債619億元：全國農(nóng)村到戶電價平均每千瓦時下降了0.1-0.3元，每年可減輕農(nóng)民電費負擔300多億元。農(nóng)村人畜飲水工程建設解決了3000多萬人的飲水困難。村村通廣播電視、高校高中擴招、中小學危房改造、血站建設，以及近1000項城市供水、道路、污水和垃圾處理工程，為提高人民物質和文化生活水平創(chuàng)造了條件。
從城鎮(zhèn)來看，運用國債資金加強交通、通信、城市基礎設施等建設，改善了企業(yè)的經(jīng)營狀況。同時，通過國債投資拉動經(jīng)濟增長，為近幾年的財政收入增長創(chuàng)造了條件。在此基礎上，國家?guī)状卧黾訖C關事業(yè)單位職工工資。1998年至2001年，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入年均實際增長7.5%，2001年增長8.5%。
4、加快了中西部經(jīng)濟的發(fā)展
國家還利用國債投資加大了西部開發(fā)的力度，開工建設青藏鐵路、西電東送等跨世紀宏偉工程。在地區(qū)分布上，國債資金堅持了向中西部傾斜的方針。2001年中西部國債項目個數(shù)占了60%以上，國債項目計劃總投資也占了50%，分別比當年基本建設和更新改造投資中西部項目個數(shù)和計劃總投資占全國的比重高4.9和11.6個百分點。國債資金的注入，緩解了中西部地區(qū)基礎設施建設資金缺乏的矛盾，在這些地區(qū)投資建成了一大批基礎設施項目，此外還有大量的城鄉(xiāng)電網(wǎng)改造工程，長江中上游水土保持工程，西部地區(qū)天然保護工程等等。這些項目的建成投產(chǎn)，必將大大改善中西部地區(qū)基礎設施建設落后的面貌，為提高中西部地區(qū)人民的生活水平，縮小與東部地區(qū)的差距起到積極的促進作用。
5、改善了居民的生活條件
在改善人民生活方面，還有2.7億元國債投資被安排進行村村通廣播電視工程建設，結束了10萬多個行政村不能收聽廣播、收看電視的歷史：在城市基礎設施建設方面，安排760億元國債資金，總投資3800多億元，使一大批省會城市和地級城市的供水、供氣、交通等問
題得到有效緩解，促進了城市功能的完善，方便了居民生活，市容市貌也大為改觀。安排57億元建設人畜飲水和治砷、治氟工程，改變了貧困地區(qū)缺水面貌，解決了3000多萬人的飲水困難，清潔了水源，改善了農(nóng)村的生存環(huán)境和衛(wèi)生條件。在社會事業(yè)方面，5年來國家累計安排國債投資220億元，同時帶動各級政府和社會配套投資500多億元，用于高校和高中擴招、西部一省一校和西部大學校園網(wǎng)、西部中等職業(yè)教育、中小學危房改造以及中央部委高�！巴沧訕恰备脑旌汀懊焊臍狻�、地方血站和疾病控制機構建設等。
三、發(fā)展趨勢——擴張性財政政策尚難以淡出
以推動經(jīng)濟持續(xù)增長，2003年將繼續(xù)增發(fā)長期建設國債，繼續(xù)保持積極財政政策的實施力度將成為我國政府的必然選擇。
1、宏觀經(jīng)濟政策選擇的前提是對宏觀經(jīng)濟形勢的判斷。對2003年世界經(jīng)濟形勢的總體估計是兩點：一是可能緩慢回升，但不具備強勁復蘇的條件；二是存在一些不確定因素，如美國攻打伊拉克可能帶來的石油價格波動對經(jīng)濟增長的影響等�？傊�，中國經(jīng)濟增長的外部環(huán)境偏緊，而不是偏松。
2、從國內(nèi)經(jīng)濟形勢看，總體經(jīng)濟運行狀況向好，但影響經(jīng)濟中長期增長的深層次矛盾并沒有解決；宏觀經(jīng)濟供求總量仍然不平衡，有效需求不足的矛盾依然存在；結構調(diào)整取得初步成效，但結構調(diào)整需要繼續(xù)推進；經(jīng)濟增長的自主性正在增強，但體制和制度性障礙對經(jīng)濟的自主增長存在抑制作用。
3、對國際國內(nèi)經(jīng)濟形勢的分析和判斷表明，我國經(jīng)濟運行總體向著好的方向發(fā)展，但是為了應對偏緊的國際環(huán)境，繼續(xù)擴大國內(nèi)需求，引導經(jīng)濟結構的調(diào)整，為深化改革提供必要的成本，財政政策需實行適度擴張，以拉動投資和消費，同時還要為企業(yè)、投資體制等項改革保駕護航。
盡管我國經(jīng)濟在國際經(jīng)濟環(huán)境不確定的情況下，保持了快速增長的態(tài)勢，尤其是我國在加入世貿(mào)組織一年中取得的種種成績表明，這樣的一個穩(wěn)定拐點是有可能在今后不算太長的時間內(nèi)出現(xiàn)的，但由于我國經(jīng)濟正日益融入全球經(jīng)濟格局，而明年國際經(jīng)濟局勢存在許多不確定因素，因此現(xiàn)在還不能斷言經(jīng)濟回暖的穩(wěn)定拐點已經(jīng)出現(xiàn)。到底何時出現(xiàn)，尚待繼續(xù)觀察。所以，積極的財政政策還需堅持實施一段時間。
4、從發(fā)債情況看，我國財政赤字和國債規(guī)模都處于國際公認的安全線以內(nèi)。隨著經(jīng)濟發(fā)展和現(xiàn)代化建設的需要，我國財政收支缺口越來越大，而根據(jù)國際標準，目前我國財政赤字和國債規(guī)模仍有擴大的空間。
一是赤字率，即財政赤字占GDP的比重。歐洲經(jīng)濟與貨幣聯(lián)盟入圍國家的財政赤字占GDP比重的趨同標準為3%，我國1997年之前同口徑的赤字率未超過1%，1998年為2%，1999年和2000年都是2.8%。從我國經(jīng)濟運行現(xiàn)狀看，財政赤字占GDP的比重為2.7%，低于國際上3%的安全警戒線。
二是債務負擔率，國家財政對于增發(fā)國債還有足夠的承受能力。據(jù)測算，我國國債余額占GDP的比重，這一指標廣泛用于西方經(jīng)濟發(fā)達國家和絕大多數(shù)發(fā)展中國家，具有國際間的可比性，該指標國際公認的警戒線是45%-60%。1998年以前，我國的債務負擔率只有5%左右。由1997年的1.2%上升到2000年的2.9%，仍在公認的警戒線內(nèi)：從債務角度看，我國債務負擔率從1997年的8.1%上升到2001年的20%左右，遠低于國際通行的60%警戒線。2002年，如果保持2001年的國債發(fā)行規(guī)模，債務負擔率仍將遠低于該警戒線。
5、從中長期看，我國發(fā)行國債不僅有空間，而且有扎實的資金來源。首先，我國儲蓄率一直處于較高的水平，達40%左右。目前銀行資金比較充裕，存差較大，利率水平較低。截至2002年11月末，全部金融機構各項存款余額為16.9萬億元，城鄉(xiāng)居民儲蓄存款余額為8.6萬億元，其中活期存款約占30%，定期存款約占70%。盡管現(xiàn)在存款利率很低，而且還要征收20%的利息稅，但居民仍把儲蓄作為金融投資的首選�？梢�，政府投資的資金來源是基本有保證的，關鍵的問題是要用好這些資金，產(chǎn)生更大的經(jīng)濟效益和社會效益。發(fā)行國債有利于把銀行存款轉為投資，促進經(jīng)濟增長、增加消費和培養(yǎng)財源；而且，目前市場價格穩(wěn)定，通貨膨脹和緊縮的態(tài)勢都不太明顯，發(fā)行長期建設國債正處于較好的時機。
近來，有人說到保持積極財政政策的連續(xù)性，就不免擔心國債發(fā)多了，赤字增大了，會給經(jīng)濟帶來風險，還言之鑿鑿地指出，我國國債發(fā)行已接近國際警戒線了。但考察我國經(jīng)濟運行的實際數(shù)據(jù)，以及結合我國的特殊國情，不難發(fā)現(xiàn)，這種擔憂是不必要的，我國拉動內(nèi)需仍然要依靠增發(fā)國債。
四、明確國債政策取向，充分發(fā)揮國債投資作用
從今后趨勢看，運用好國債政策，發(fā)揮好國債投資作用，專家指出，需要把握以下幾個要點：
1.合理確定國債規(guī)模。國債規(guī)模的擴大，固然有助于在一定時期內(nèi)擴大財政的投資能力，但國債是有借有還的，國債規(guī)模過大甚至膨脹必將會增加財政未來的還債壓力和風險，對財政和國民經(jīng)濟的長遠發(fā)展產(chǎn)生消極影響。因而，國債規(guī)模必須適度，這是正確運用國債投資政策需要研究解決的一個關鍵問題。對此，需特別指出的是，考慮我國未來的國債規(guī)�；虬l(fā)債空間，不能簡單地和國外的某些債務指標進行對比。資料表明，中國目前的債務負擔率比國外發(fā)達國家確實低不少，如美國為52.0%（1992年）、日本為52.7%（1992年）、德國為25.8%（1991年）、英國為37.2%（1991年）、法國為29.6%（1992年），而中國約為18%（2001年）。但必須注意到，中國和國外發(fā)達國家的財政經(jīng)濟基礎有著相當大的差距。西方工業(yè)化國家經(jīng)濟實力雄厚，國家財力集中程度高，財政收入占GDP的比重一般為30%-40%，有的甚至超過50%。也就是說，西方發(fā)達國家的高債務是建立在雄厚的財政經(jīng)濟基礎上，整個國家對債務的承受能力強。而中國作為一個發(fā)展中國家，不僅經(jīng)濟發(fā)展與國外比較有相當大的差距，而且國家財力集中程度也要低得多，2001年財政收入占GDP的比重僅16%。因此，從總體來講，我們國家對債務的承受能力要相對弱一點。根據(jù)上述分析，我們的基本看法和主張是：今后一個時期我國的總體國債規(guī)模應該選擇一條均衡增長或適度增長的道路，而不能過度擴張。因為國債發(fā)行的驟然下降會嚴重制約政府即時的調(diào)控能力，但國債的過度擴張也會對未來的經(jīng)濟安全帶來風險。
2.要注重優(yōu)化國債結構，完全國債運行機制。合理的國債結構及其國債運行機制，對于避免債務膨脹、提高國債資金效益、增強國債的償債能力，無疑是十分重要的。從國債的期限結構看，目前我國國債發(fā)行的期限較短，不利于有效發(fā)揮國債資金支持經(jīng)濟建設的作用，同時增加了政府的籌資成本和借新還舊的壓力�？煽紤]借鑒國外的做法經(jīng)驗，適當增加長期國債的比重，以滿足國家長期投資的需要，延緩政府財政的還債負擔。從國債的品種結構看，應該多樣化，除了現(xiàn)在一般的財政債券、儲蓄債券外，當前特別需要強調(diào)加大發(fā)行專項建設國債的比重。通過專項建設國債方式可以為國家的一些重點建設項目籌集資金，相應從項目建成后的投資回報中，解決或部分解決還本付息問題，這樣做的好處是既有利于加強國家對重點建設的資金支持，也有利于加強建設項目的經(jīng)濟核算，提高資金使用效益，同時還可以減輕政府的還債壓力。從國家債務的使
用結構看，要優(yōu)先將國債收入用于生產(chǎn)性投資建設項目，以彌補國家建設資金的不足，同時為國債的回收和償還奠定堅實的基礎。
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