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進一步推進新時期效益財政建設
效益財政就是以效益最大化為基本取向的政府理財思想、財政運行機制和政府理財方法。湖北省自1993年實施效益財政以來，財政經(jīng)濟發(fā)生了較大變化，取得了顯著成效。新時期的財政工作應該堅持效益財政所倡導的基本精神和原則，深化改革，加強創(chuàng)新，把效益財政建設推上一個新臺階。一、實現(xiàn)一個目標：建立公共財政新體系
構(gòu)建公共財政框架是我國財政改革的目標模式和選擇取向。從一定程度上講，也是深化效益財政建設的重要契機。其主要體現(xiàn)在：第一，建立公共財政體系要求科學處理政府與市場的關系，要求政府以充分發(fā)揮市場對社會資源配置的基礎性作用為目標，以彌補市場失靈為著力點，維護和履行財政職能，制定和執(zhí)行財政政策。在公共財政框架里，財政對經(jīng)濟的調(diào)控和干預力度及其效果實際上增大了，財政將以市場為依托和準則，更加積極有效地參與社會經(jīng)濟活動，從而大大提高財政配置資源的效率并優(yōu)化整個社會資源的配置。第二，建立公共財政體系要求財政以公共領域為職能范圍，屬市場范圍的公共支出就要退出，屬公共領域的公共支出就要介入和加強。這樣可以優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，使財政投資突出重點，從而提高財政投資的規(guī)模效益，增強財政投資的乘數(shù)效應。第三，建立公共財政體系，將政府與一般盈利性的市場運營主體區(qū)別開來，政府不再參與盈利競爭。這不僅大大減少了財政投資風險，減少了財政資金的損失和浪費，而且還會使財政支出更加注重經(jīng)濟效益和社會效益的提高。從這個角度看，建立公共財政體系是建設效益財政的必然選擇和最佳途徑。第四，建立公共財政體系，有利于提高財政收入質(zhì)量。在公共財政框架里，稅收是公共商品和公共服務唯一合理的價格表現(xiàn)形式，也是公共財政的唯一合理的基本收入方式。因此，建立公共財政體系必然要求理順分配關系，加大費改稅的力度，提高稅收收入占財政收入的比重，這將有利于提高財政收入質(zhì)量。第五，建立公共財政體系有利于理順各級政府的財政分配關系。各級政府可以根據(jù)公共商品的層次性、外部性等屬性和區(qū)域內(nèi)市場失靈狀況來界定各級財政的活動范圍和規(guī)模，這有利于各級財政明確和轉(zhuǎn)變財政職能，有利于各級事權的合理劃分和財權的科學確定，從而使各級財政分配關系更加清晰、科學和規(guī)范。
建設效益財政的過程與建立公共財政體系的過程是相互聯(lián)系的。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，公共財政是以滿足社會公共需要為目標的財政活動模式，是市場經(jīng)濟的一種財政類型。而效益財政是市場經(jīng)濟的一種財政運行機制和運行方法，是以財政效益最大化為目標的財政活動模式。這樣，建設效益財政理所當然要以建立公共財政體系為目標。財政活動如果超越了公共財政體系就不可能實現(xiàn)效益最大化目標。因此，公共財政為效益財政建設確定了目標定位和判斷標準。而效益財政作為一種科學的運行機制和方法，又為建立公共財政體系解決了實現(xiàn)形式問題。我們認為，公共財政增強了效益財政的生命力，效益財政也為公共財政增添了活力，兩者的有機結(jié)合，將發(fā)揮最佳效應，從而將極大地促進財政振興。這就要求我們在財政工作中必須以公共領域為活動范圍，正確處理政府與市場的關系；必須以效益最大化為基本取向，正確處理財政與經(jīng)濟、政治和社會的關系；必須以財政創(chuàng)新為基本手段，正確處理財政自我調(diào)節(jié)、自我改革、自我發(fā)展的關系，從而實現(xiàn)效益財政建設與構(gòu)建公共財政框架的最佳配合。這對于推進新時期的財政改革與發(fā)展，促進財政的全面振興，實現(xiàn)建立穩(wěn)固、平衡、強大的財政目標，有著重要的歷史與現(xiàn)實意義。
二、提高兩種能力：財政實力和財政創(chuàng)新力
振興財政的過程就是一個不斷強化財政實力和增強財政創(chuàng)新力的過程。提高財政實力和財政創(chuàng)新力是新時期效益財政建設的中心任務，是建立平衡、穩(wěn)固、健全的財政機制的需要，是抵御財政風險的保證。
1.財政實力。財政實力是指履行財政職能、完成財政任務、實現(xiàn)財政目標的能力，包括財政汲取能力、財政調(diào)控能力和財政保障能力。深化效益財政建設必須以增強財政實力為著眼點。增強財政實力首先要增強經(jīng)濟實力，因為經(jīng)濟發(fā)展的狀況決定了財政可能獲得的財力。在公共財政框架下如何加強財源建設，壯大財政基礎，是效益財政建設面臨的一項重要任務。其二，增強財政實力需要深化財政體制改革。在經(jīng)濟發(fā)展水平和經(jīng)濟實力規(guī)模一定的情況下，財政體制決定了政府實際獲得財力的多少。當前，尤其要注重通過體制調(diào)整，增強省級財力，提高省級財政收入占全省財政收入的比重。其三，增強財政實力，要充分發(fā)揮財政杠桿作用。包括運用財政轉(zhuǎn)移性支出手段，比如針對某些社會群體的財政補貼和主要針對城鎮(zhèn)職工的社會保障等手段以提高居民可支付能力和增加即期消費；運用財政貼息、財政參股等經(jīng)濟手段，以充分調(diào)動和吸納社會資金參與基礎設施、高新技術產(chǎn)業(yè)和房地產(chǎn)開發(fā)等方面的投入；有選擇地運用加速折舊、投資抵免、稅收支出等手段，以引導經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)升級、技術創(chuàng)新和出口需求。最后，增強財政實力要加強財政管理與監(jiān)督，特別是加強對財政經(jīng)濟形勢的預測、分析和監(jiān)控，及時分析和掌握財政經(jīng)濟運行中的主要矛盾和問題以及財政風險因素，建立財政后備基金，增強財政抗風險能力。
2.財政創(chuàng)新力。財政創(chuàng)新過程是財政自我調(diào)節(jié)、自我適應和對外釋放財政能量的過程，效益財政建設應緊緊圍繞提高財政創(chuàng)新力開展工作。首先，要加強體制創(chuàng)新。通過體制創(chuàng)新，增強各級財政自主理財、自求平衡的積極性。當前應通過創(chuàng)新，完善省以下分稅制財政體制，在財權、事權劃分和轉(zhuǎn)移支付制度的建立上取得新突破。其二，要加強管理創(chuàng)新。要不斷分析財政管理中的新問題、新事物，不斷探索財政管理的新思路、新方法，努力建立財政管理的新模式，實現(xiàn)財政創(chuàng)新制度化、日�；拖到y(tǒng)化。其三，要加強政策創(chuàng)新。對地方財政來講，財政政策創(chuàng)新主要是科學選擇和運用財政政策創(chuàng)新手段和創(chuàng)新工具，以全面貫徹落實中央提出的積極財政政策，并實現(xiàn)財政政策同貨幣政策、公債政策的協(xié)調(diào)配合。當務之急是要充分運用財政貼息、財政參股、財政擔保、財政債券等手段和工具，發(fā)揮財政對經(jīng)濟的反周期調(diào)節(jié)作用。
三、推進三大改革：財政體制改革、財政投融資體系改革和財政預算改革
財政改革是深化效益財政建設的力量源泉。新時期的效益財政建設應通過深化財政改革來推動各項財政事業(yè)的發(fā)展。其思路是：著眼于從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變，正確處理政府、市場、企業(yè)三者之間的關系，科學合理地界定財政職能；努力調(diào)整財政分配格局，把利益調(diào)整和資源配置有機結(jié)合起來，形成新型的財政運行機制；致力于建立基礎穩(wěn)固、職能健全、財力平衡的財政，從大局出發(fā)，為改革、發(fā)展、穩(wěn)定的全局服務；將制度激勵和強化約束相結(jié)合，規(guī)范分配秩序，加強財政創(chuàng)新。當前應當重點搞好三大財政改革。
1.財政體制改革。進一步深化分稅制改革，特別是進一步完善省以下分稅制是新時期效益財政建設面臨的重要任務。一是轉(zhuǎn)變財政職能問題。在市場經(jīng)濟中，財政的職能主要在于彌補市場在資源配置、收入分配、穩(wěn)定經(jīng)濟和促進發(fā)展等方面所存在的缺陷。對于市場能有效發(fā)揮作用的領域，財政一般不介入。目前轉(zhuǎn)變財政職能主要是解決財政的“越位”與“缺位”問題。二是各級政府間的事權和支出范圍的劃分問題。當前應按照公共產(chǎn)品的受益原則和職權下放原則來科學劃分各級政府間的事權和支出范圍。公共產(chǎn)品的受益原則是指按受益范
圍來劃分事權，即全國性的公共產(chǎn)品應由中央提供，地方性的公共產(chǎn)品如受益范圍局限于地方的公共設施建設等由地方政府提供。職權下放原則是指凡是低一級政府能做的事，一般都不上交上一級政府，這不僅有利于提高辦事效率，也便于民眾監(jiān)督。在市場經(jīng)濟的發(fā)展過程中，各級政府的職能和事權都是在不斷變化著的，需要及時調(diào)整。對許多需要各級政府共同承擔的事務應按照支出責任和受益程度的大小確定各級政府負擔的開支比例，并以轉(zhuǎn)移支付的方式將資金歸集到承擔具體事務的政府。三是各級財政之間稅種的劃分問題�，F(xiàn)行分稅制在稅種劃分上應從以下幾方面進行完善：改革企業(yè)所得稅按企業(yè)隸屬關系劃分的辦法；稅制改革要顧及政府財力的變化，如部分行業(yè)營業(yè)稅改征增值稅，銀行營業(yè)稅提高3個百分點并劃歸中央收入，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行實行先征后返政策，還有稅收中的先征后返、免抵退政策等，都影響地方政府財力；建立政府財力轉(zhuǎn)移補償機制，如價格、利率等的調(diào)整，必然影響財力在各級政府之間的轉(zhuǎn)移，對政府行為影響較大的必須建立相應的財力補償機制。四是進一步完善轉(zhuǎn)移支付制度問題。我國財政轉(zhuǎn)移支付制度改革的目標是逐步將現(xiàn)行的多種財政轉(zhuǎn)移支付形式，歸并為均等化財政轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付兩大類。均等化財政轉(zhuǎn)移支付主要針對縱向和橫向財政不平衡，逐步縮小地區(qū)差異。專項轉(zhuǎn)移支付旨在依據(jù)公共財政的責任原則，實現(xiàn)政府的特殊政策目標。當前要逐步加大過渡期財政轉(zhuǎn)移支付改革的力度，力爭早日建立均等化、規(guī)范化的財政轉(zhuǎn)移支付制度。對于均等化轉(zhuǎn)移支付，要測算標準收入和標準支出，對于專項撥款，也要有統(tǒng)一的分配公式。
2.財政投融資體系改革。建立適應社會主義市場經(jīng)濟的財政投融資體系是解決投資需求與投資供給之間矛盾的重要舉措，也是增加政府可支配財力的重要途徑。建立地方財政投融資體系應包含以下內(nèi)容：一是要科學確定財政投融資的活動領域。財政投融資的活動領域主要體現(xiàn)在市場失效而政府有效的非盈利公益性領域和市場失效或低效的低于社會平均利潤率的領域。各地情況不同，政府在社會經(jīng)濟發(fā)展中承擔的職能也有區(qū)別，其特殊活動領域必須與區(qū)域性特點結(jié)合起來。二是要擴大財政投融資的資金來源。財政投融資的資金來源渠道應該具有低成本、集中穩(wěn)定和長期性三個特點。從地方財政來看，可考慮通過以下方式籌措財政投融資資金：財政在預算中安排一部分，為建立財政投融資體系提供資本金；把政府用行政干預籌集融通的各類保險基金，調(diào)入財政投融資基金；把郵政儲蓄的閑置部分調(diào)入財政投融資基金；把政府的各項債務資金的轉(zhuǎn)貸調(diào)入財政投融資基金；將財政預算內(nèi)融通的機動資金調(diào)入財政投融資基金等。三是要積極發(fā)揮財政投融資的作用。這些作用包括：填補區(qū)域資本市場的空缺，彌補市場自發(fā)運行在低利領域形成的金融資源配置缺口，促進財政與金融對資源配置效率的改進；從地方政府講求的政治效益和社會效益角度出發(fā)，體現(xiàn)地方政府的社會經(jīng)濟政策意圖，為實現(xiàn)政府的社會經(jīng)濟職能服務；在資金運用上，反映地方政府政策導向和社會經(jīng)濟發(fā)展長遠目標，降低所涉領域的投資風險，增強非財政公共活動即私人活動的融投資信心。
3.財政預算改革。在新時期的效益財政建設中，預算改革應注重抓好以下幾點：一是改革預算編制方法，細化預算編制內(nèi)容。包括：延長預算編制時間，建立預算年度的跨年制；大力推行預算會計電算化，增強預算編制的準確性，提高預算的到位率；在零基預算、綜合預算基礎上推行部門預算。二是強化預算約束，淡化決算程序。包括：將一些定額項目計入體制上解、體制補助基數(shù)中，適當減并、壓縮一些結(jié)算項目；逐步完善預算體制，解決財政收支轉(zhuǎn)移問題，簡化決算過程；加強對轉(zhuǎn)化為實物形態(tài)的預算資金的管理，改革預算撥款方式，建立國庫集中收付制度；逐步建立起立法部門、財政部門、審計部門、主管部門和單位內(nèi)部以及社會監(jiān)督的預算監(jiān)督體系。三是逐步建立政府公共預算、國有資本金預算和社會保障預算，完善預算管理體系。
四、加強四項管理：財政支出管理、國有資本金管理、政府債務管理和財政監(jiān)督管理
加強財政管理實際上是一個逐步建立科學的管理制度和健全的法規(guī)體系的過程，是一個逐步建立規(guī)范的運作程序和嚴格的監(jiān)督體系的過程，是一個運用先進的管理手段和培養(yǎng)高素質(zhì)的財政干部隊伍的過程。新時期的效益財政建設應著重加強四項管理。
1.財政收支管理。在財政收入管理上，要以增加政府可用財力為著力點，正確處理速度和質(zhì)量的關系，實現(xiàn)由偏重總量擴張向質(zhì)和量并重轉(zhuǎn)變，努力提高財政收入占GDP的比重、稅收占財政收入的比重、省級財政收入占全省財政收入的比重。要強化收入征管，既要防止財政收入跑冒滴漏，有稅不收，收入截留，又要防止收過頭稅，搞“空轉(zhuǎn)”和“摻水”。要加大費改稅力度，加強預算外資金的管理，進一步完善綜合財政預算方法。在財政支出方面，要使財政支出管理規(guī)范化和科學化。要按照公共財政要求，調(diào)整范圍，確保重點，壓縮一般，注重效益，努力構(gòu)建和完善公共財政支出模式。要全面建立和大力推行政府采購制度，繼續(xù)總結(jié)和推廣部分地區(qū)試行的“零戶統(tǒng)管”、“單一國庫制度”的經(jīng)驗。
2.國有資本金管理。要按照建立公共財政框架的要求，以提高國有資產(chǎn)營運效益為著力點，搞好國有資產(chǎn)的存量流動。一是將競爭性產(chǎn)業(yè)領域的一些上市公司的國家股逐步進行有償轉(zhuǎn)讓，轉(zhuǎn)讓的收入由政府所有，統(tǒng)一用于急需發(fā)展的行業(yè)，實現(xiàn)國有資產(chǎn)的再投資。二是組建集團公司，將一部分不產(chǎn)生效益的國有資產(chǎn)進行拍賣和協(xié)議轉(zhuǎn)讓，用獲得的收入擴大集團公司的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，實現(xiàn)資產(chǎn)的良性循環(huán)。三是實行國有企業(yè)和非國有企業(yè)的聯(lián)合，使雙方取長補短，優(yōu)勢互補，以盤活一部分國有資產(chǎn)。四是推動國有中小型企業(yè)的合作經(jīng)營，在合作經(jīng)營的過程中，充分利用閑置的資產(chǎn)，拍賣劣質(zhì)資產(chǎn)，使這些企業(yè)獲得新生。
3.政府債務管理。在國債管理上，要注意加快國債場外的二級市場的建設，發(fā)展國債二級市場的場外交易，解決國債二級市場發(fā)展不平衡問題；加快建立全國統(tǒng)一的國債登記托管結(jié)算系統(tǒng)，理順托管結(jié)算體制；加快建立國債投資基金，提高國債發(fā)行效率；科學確定國債資金的投資范圍，既要考慮當前迅速拉動經(jīng)濟增長、要增加投資力度的需要，又要切實防止重復建設和片面追求投資建設速度，不顧質(zhì)量和效益的問題。在政府外債管理上，要實行政府外債的統(tǒng)一管理，財政應積極參與借用還的全過程，尤其在項目選定和招標采購這兩個環(huán)節(jié)上政府應集中管理。要建立政府外債債務監(jiān)控核算體系和定期報表制度，加強利用政府外債的全面監(jiān)控和債信審評工作，加強國內(nèi)配套資金和還貸準備金的統(tǒng)一管理。
4.財政監(jiān)督管理。一是要搞好財政收入征管的監(jiān)督。主要是要加強對稅收征收、劃解、入庫、退庫等環(huán)節(jié)的監(jiān)督檢查，特別是收入征管執(zhí)法情況和國庫解繳、退付預算收入的監(jiān)督檢查。二是要改變重收入輕支出、重分配輕監(jiān)督的思想觀念，切實推行政府采購制度、國庫集中支付制度、零基預算制度，切實轉(zhuǎn)變財政監(jiān)督方式，把財政監(jiān)督管理貫穿到財政工作的每一個環(huán)節(jié)，實行財政工作的全過程、全方位監(jiān)督。要完善財政監(jiān)督辦法，建立事前審核、事中監(jiān)控和事后檢查稽核相協(xié)調(diào)的監(jiān)督機制，探索建設財政業(yè)務機構(gòu)與財政監(jiān)督機構(gòu)相互配合、相互制約的財政內(nèi)部監(jiān)督制度。三是要加強對重大預算支出的申報、使用和財政專項資金使用情況的全過程監(jiān)督，加大對財
政政策落實情況的檢查力度。四是要加強對利用政府債務資金的全過程監(jiān)督檢查。尤其要加強對項目選定、招標采購、配套資金的落實和還貸準備金的建立四個方面的監(jiān)督。五是要完善企業(yè)會計、社會中介機構(gòu)、審計和財政監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督體系。
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