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關(guān)于開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制的思考
經(jīng)濟(jì)特區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)和高技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、科技園區(qū)等各類開(kāi)發(fā)區(qū)的建設(shè)和發(fā)展，成為我國(guó)改革開(kāi)放的助推器，城市化的加速器。我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速增長(zhǎng)是與各類開(kāi)發(fā)區(qū)的成長(zhǎng)和發(fā)育分不開(kāi)的。從全國(guó)的情況看，開(kāi)發(fā)區(qū)已經(jīng)從最初封閉式的改革開(kāi)放試驗(yàn)基地，轉(zhuǎn)變?yōu)殚_(kāi)放式發(fā)展；開(kāi)發(fā)區(qū)的功能也從過(guò)去的“四個(gè)窗口”、“三為主”，進(jìn)化為擴(kuò)展老城區(qū)發(fā)展空間，加快實(shí)現(xiàn)城市化的重要途徑，以及高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)成長(zhǎng)的孵化器。隨著我國(guó)全面對(duì)外開(kāi)放，特別是進(jìn)入WTO以后，根據(jù)公平、公開(kāi)、無(wú)歧視的原則，開(kāi)發(fā)區(qū)特殊優(yōu)惠政策的優(yōu)勢(shì)減弱，如何增強(qiáng)各類開(kāi)發(fā)區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)力是我們面臨的一個(gè)新問(wèn)題。
一、國(guó)內(nèi)開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制的模式
�。ㄒ唬┕芾眢w制的基本模式
我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制可以歸納為三種基本類型。一是準(zhǔn)政府的管委會(huì)體制。管委會(huì)作為政府的派出機(jī)構(gòu)，其主要職能是經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)規(guī)劃和管理，為入?yún)^(qū)企業(yè)提供服務(wù)，還擁有一定的行政審批權(quán)，因此，其機(jī)構(gòu)和人員編制比行政區(qū)管理體制要精簡(jiǎn)得多。這種管理體制主要適用于人口較少的相對(duì)獨(dú)立的新開(kāi)區(qū)，大部分開(kāi)發(fā)區(qū)在建設(shè)初期采取這種模式。
二是開(kāi)發(fā)區(qū)與行政區(qū)管理合一的管理體制。其特點(diǎn)是開(kāi)發(fā)區(qū)和行政區(qū)的管理職能合一，或者是兩塊牌子一班人馬，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)基本保持行政區(qū)管理機(jī)構(gòu)的編制和職能。這種模式主要適用于整個(gè)行政區(qū)域作為開(kāi)發(fā)區(qū)，或者開(kāi)發(fā)區(qū)是原有城區(qū)建制的一部分。
三是以企業(yè)為主體的開(kāi)發(fā)體制。在這種模式中，開(kāi)發(fā)主體不是一級(jí)行政組織或政府派出機(jī)構(gòu)，而是由開(kāi)發(fā)商來(lái)規(guī)劃、投資開(kāi)發(fā)和管理一個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)。開(kāi)發(fā)公司不僅要開(kāi)發(fā)工業(yè)用地，還要進(jìn)行大量的公共基礎(chǔ)設(shè)施投資，但不能像大部分行政管理機(jī)構(gòu)那樣直接從稅收收入中獲得必要的投資補(bǔ)償，公共基礎(chǔ)設(shè)施成本靠工業(yè)和商業(yè)用地開(kāi)發(fā)收入來(lái)補(bǔ)償。
開(kāi)發(fā)區(qū)的開(kāi)發(fā)模式有兩種類型。一種是政企分離的開(kāi)發(fā)模式。開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)只負(fù)責(zé)行政審批、管理和制定政策，而開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)由獨(dú)立的開(kāi)發(fā)公司承擔(dān)。如，蘇州工業(yè)園區(qū)實(shí)行完全的政企分開(kāi)，開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)作為管理主體，不直接從事開(kāi)發(fā)區(qū)的開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)，中新合資開(kāi)發(fā)公司負(fù)責(zé)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)。開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)將獲準(zhǔn)開(kāi)發(fā)的土地轉(zhuǎn)讓給開(kāi)發(fā)公司，開(kāi)發(fā)公司開(kāi)發(fā)后進(jìn)行招商轉(zhuǎn)讓或出租。這種體制的機(jī)構(gòu)精干、權(quán)責(zé)明確，在進(jìn)行大規(guī)模成片開(kāi)發(fā)方面有比較明顯的優(yōu)勢(shì)。
另一種是政企合一的開(kāi)發(fā)模式。這一體制的特點(diǎn)是開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)具有管理者與開(kāi)發(fā)商的雙重功能，管委會(huì)與開(kāi)發(fā)公司兩塊牌子一套班子或交叉兼職。由于這種模式辦事效率較高，管理者的能動(dòng)作用較大，不少開(kāi)發(fā)區(qū)在建設(shè)初期采取這種開(kāi)發(fā)模式。但是，由于存在容易導(dǎo)致政企不分、機(jī)構(gòu)膨脹、內(nèi)部職責(zé)不清的弊端，一些開(kāi)發(fā)區(qū)逐步實(shí)行政企分離，將開(kāi)發(fā)功能分離出來(lái)，成立獨(dú)立的開(kāi)發(fā)公司。
�。ǘ╅_(kāi)發(fā)區(qū)管理體制的變化趨勢(shì)
隨著開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展和功能轉(zhuǎn)化，開(kāi)發(fā)區(qū)的管理體制也隨之變化，主要呈現(xiàn)幾個(gè)趨勢(shì)。一是隨著開(kāi)發(fā)區(qū)范圍擴(kuò)大，功能多元化，從準(zhǔn)政府向行政區(qū)體制轉(zhuǎn)化。經(jīng)過(guò)10幾年的發(fā)展，有些開(kāi)發(fā)區(qū)的規(guī)劃用地已經(jīng)基本布滿，需要擴(kuò)大規(guī)模；一些獨(dú)立的新開(kāi)開(kāi)發(fā)區(qū)已經(jīng)由原來(lái)單純的制造加工生產(chǎn)區(qū)轉(zhuǎn)向工業(yè)、生活和商貿(mào)結(jié)合的綜合區(qū)，經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)已經(jīng)從單純的經(jīng)濟(jì)功能轉(zhuǎn)向城市功能。因此，原有準(zhǔn)政府管理體制不能適應(yīng)功能多元化的需要，一些開(kāi)發(fā)區(qū)的管理體制開(kāi)始從準(zhǔn)政府體制向行政區(qū)管理體制轉(zhuǎn)變。如，上海浦東開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)轉(zhuǎn)為浦東行政區(qū)政府。
二是隨著開(kāi)發(fā)區(qū)層次和數(shù)量增多，競(jìng)爭(zhēng)加劇，從分散管理逐步轉(zhuǎn)向集中管理。目前，我國(guó)不僅有國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)和高技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)，還有省、市級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)，區(qū)縣開(kāi)發(fā)區(qū)，甚至有鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)區(qū)。因此，不少地區(qū)開(kāi)始把分散的開(kāi)發(fā)區(qū)逐步集中起來(lái)管理。如，廣州市于1998年實(shí)行經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)合署辦公；北京也將分散在各區(qū)、縣的幾個(gè)主要科技園區(qū)集中成立中關(guān)村科技園區(qū)等等。但是，各地采取不同的管理方式，效果不同，有些集中是貌合神離，主要問(wèn)題是缺乏有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，只是形式上的單元合并。其結(jié)果是增加管理層次，出現(xiàn)雙重領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)際上并沒(méi)有真正解決分散競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題。
三是開(kāi)發(fā)區(qū)之間的競(jìng)爭(zhēng)從優(yōu)惠政策競(jìng)爭(zhēng)逐步轉(zhuǎn)向制度競(jìng)爭(zhēng)。過(guò)去，開(kāi)發(fā)區(qū)主要靠基礎(chǔ)設(shè)施條件和優(yōu)惠政策吸引投資者。目前，各地各種園區(qū)的免稅政策已經(jīng)大同小異，有些地區(qū)減免稅已經(jīng)達(dá)到8～10年，甚至實(shí)行零地價(jià)，增加政策優(yōu)惠的余地不大。因此，近些年來(lái)開(kāi)發(fā)區(qū)間吸引投資的競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)變成制度創(chuàng)新、政府效率、服務(wù)體系的競(jìng)爭(zhēng)。目前，國(guó)內(nèi)幾個(gè)主要開(kāi)發(fā)區(qū)在制度建設(shè)和轉(zhuǎn)變政府職能方面開(kāi)展“比、學(xué)、趕、超”的競(jìng)爭(zhēng)。如，北京出臺(tái)了“中關(guān)村科技園區(qū)條例”，上海出臺(tái)了“張江科技園區(qū)發(fā)展的若干規(guī)定”等等。
四是一區(qū)多園，發(fā)展專業(yè)園區(qū)。目前，隨著開(kāi)發(fā)區(qū)地域擴(kuò)大，許多地區(qū)開(kāi)始進(jìn)行開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)部功能分工，發(fā)展專業(yè)園區(qū)。如，杭州的經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)分為高校園，醫(yī)藥園等；深圳建設(shè)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)帶，對(duì)不同區(qū)片進(jìn)行功能劃分；北京的一區(qū)五園中有科技試驗(yàn)園、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、電子城等。
二、影響開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制的主要因素
影響開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制的主要因素有以下幾個(gè)方面。
�。ㄒ唬╅_(kāi)發(fā)區(qū)功能定位的影響
開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制與開(kāi)發(fā)區(qū)的區(qū)劃、功能定位有關(guān)。目前，我國(guó)的開(kāi)發(fā)區(qū)區(qū)劃有三種基本形式：一是獨(dú)立的新區(qū)。在人口稀少的地區(qū)開(kāi)辟一個(gè)新區(qū)，其主要功能是吸引產(chǎn)業(yè)投資，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)。這種模式通常是老城市的延伸和擴(kuò)展。通常采取準(zhǔn)政府體制，管委會(huì)具有相對(duì)獨(dú)立的管理權(quán)限，并以經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)管理職能為主。
二是小開(kāi)發(fā)區(qū)帶大行政區(qū)。在老區(qū)內(nèi)設(shè)立開(kāi)發(fā)區(qū)，開(kāi)發(fā)區(qū)管理部門不僅負(fù)責(zé)新區(qū)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)功能，還有管理原有老城區(qū)的功能。這種模式主要是以開(kāi)發(fā)區(qū)直接帶動(dòng)所在區(qū)的城市化，或?yàn)殚_(kāi)發(fā)區(qū)留下足夠的發(fā)展空間。在這種情況下，開(kāi)發(fā)區(qū)的管理機(jī)構(gòu)不論是采取行政區(qū)管理體制，還是準(zhǔn)政府體制，實(shí)際上是兼有開(kāi)發(fā)區(qū)與行政區(qū)職能，有的地區(qū)采取一班人馬兩塊牌子。
三是開(kāi)發(fā)區(qū)和老城區(qū)為一體的無(wú)邊界園區(qū)。如，北京海淀新技術(shù)開(kāi)發(fā)試驗(yàn)區(qū)、杭州高技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)的主區(qū)塊等。這種模式通常是為了利用原有基礎(chǔ)設(shè)施，特別是依托大學(xué)和科學(xué)院所的科技力量興辦高科技企業(yè)，促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化，形成一個(gè)區(qū)域性孵化器。在這種情況下，開(kāi)發(fā)區(qū)的管理機(jī)構(gòu)要服從區(qū)、市雙重領(lǐng)導(dǎo)，其職能主要是提供服務(wù)。
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除了經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)和產(chǎn)業(yè)布局功能以外，我國(guó)相當(dāng)一部分開(kāi)發(fā)區(qū)還承擔(dān)著體制改革和機(jī)制創(chuàng)新的試點(diǎn)功能。開(kāi)發(fā)區(qū)在改革開(kāi)放、轉(zhuǎn)換政府職能和建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制試點(diǎn)方面發(fā)揮了積極作用。如，在改革開(kāi)放初期，深圳特區(qū)在轉(zhuǎn)變政府職能，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，用人機(jī)制改革等方面起示范作用；北京的“中關(guān)村科技園區(qū)條例”在制度創(chuàng)新方面有所突破；蘇州工業(yè)園區(qū)在社會(huì)保障體制、人力資源管理和住房公積金等方面借鑒新加坡經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行制度創(chuàng)新。
開(kāi)發(fā)區(qū)的管理體制與地區(qū)的經(jīng)濟(jì)體制改革有關(guān)。當(dāng)行政區(qū)的管理體制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)接軌程度越高，開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的政府行政職能就越弱化，機(jī)構(gòu)層次就越少。如，深圳是特區(qū)，特區(qū)的行政管理體制改革和優(yōu)惠政策都優(yōu)先于其他地區(qū)。深圳興辦高技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)的目的不是為了實(shí)行優(yōu)惠政策，而是創(chuàng)造高技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)品牌，提高入?yún)^(qū)企業(yè)的素質(zhì)，提升地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。因此，深圳高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)的管理體制有兩個(gè)特點(diǎn)，一是區(qū)內(nèi)區(qū)外
統(tǒng)一政策，深圳特區(qū)政策適用于高技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)。企業(yè)進(jìn)駐開(kāi)發(fā)區(qū)，不僅是因?yàn)殚_(kāi)發(fā)區(qū)的位置和設(shè)施較好，更重要的是為了獲得高技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)企業(yè)的無(wú)形品牌。二是高技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)管理中心沒(méi)有項(xiàng)目審批權(quán)，批租土地、審批項(xiàng)目都是由深圳市相關(guān)行政主管部門負(fù)責(zé)。管理中心的主要職能是規(guī)劃、協(xié)調(diào)和監(jiān)督檢查政策落實(shí)情況，為企業(yè)提供服務(wù)。
�。ㄈ┱姓謾�(quán)因素的影響
開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制涉及到事權(quán)劃分和人員安排，存在條塊分權(quán)兩方面問(wèn)題。首先是地區(qū)內(nèi)部分權(quán)問(wèn)題。獨(dú)立新區(qū)具有相對(duì)獨(dú)立性，相當(dāng)于新設(shè)一個(gè)地區(qū)管理部門，通常是擴(kuò)大授權(quán)經(jīng)營(yíng)。在開(kāi)發(fā)區(qū)和行政區(qū)雙重管理（在老行政區(qū)中設(shè)開(kāi)發(fā)區(qū)）的情況下，存在一個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)與當(dāng)?shù)赝?jí)政府分權(quán)的問(wèn)題，通常開(kāi)發(fā)區(qū)管理是虛，行政區(qū)管理是實(shí)，財(cái)權(quán)和人權(quán)都在行政區(qū)手中，有些改革措施和政策因觸動(dòng)了行政部門的已有權(quán)力和利益，難以落實(shí)。其次是中央和地方分權(quán)問(wèn)題。由于有些部門實(shí)行垂直管理，開(kāi)發(fā)區(qū)的一些制度和體制創(chuàng)新需要經(jīng)過(guò)有關(guān)部門核準(zhǔn)，否則難以實(shí)施。
�。ㄋ模┴�(cái)稅體制的影響
現(xiàn)行稅收體制是當(dāng)前影響開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展與布局的一個(gè)重要因素。在現(xiàn)行中央與地方層層分稅的體制下，各市、區(qū)縣，甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都通過(guò)建設(shè)各類開(kāi)發(fā)區(qū)來(lái)吸引投資，增加當(dāng)?shù)卣目芍涫杖搿Ｒ虼�，出現(xiàn)了各地爭(zhēng)辦開(kāi)發(fā)區(qū)，盲目?jī)?yōu)惠的現(xiàn)象。在“優(yōu)惠政策”的誘導(dǎo)下，有些企業(yè)追求短期目標(biāo)，造成社會(huì)資源配置扭曲和浪費(fèi)。
開(kāi)發(fā)區(qū)的管理體制也在很大程度上受財(cái)政體制的影響。目前，開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的收入功能有兩類。一類是有財(cái)稅收入功能。即開(kāi)發(fā)區(qū)管理管委會(huì)作為一級(jí)管理和服務(wù)部門，可獲得開(kāi)發(fā)區(qū)企業(yè)的稅收分成，用來(lái)進(jìn)行開(kāi)發(fā)區(qū)的建設(shè)和發(fā)展�，F(xiàn)有的大部分新開(kāi)獨(dú)立開(kāi)發(fā)區(qū)采取這種形式。另一類是沒(méi)有財(cái)稅收入。園區(qū)管理機(jī)構(gòu)或開(kāi)發(fā)公司不能從企業(yè)的稅收中提取留成，稅收收入歸所在地政府。
三、關(guān)于改進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)管理的幾點(diǎn)思考
我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展已經(jīng)將近20年，正面臨著如何進(jìn)一步提升開(kāi)發(fā)區(qū)功能、增強(qiáng)其競(jìng)爭(zhēng)力的問(wèn)題，因此，需要根據(jù)形勢(shì)改進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制。
（一）各類開(kāi)發(fā)區(qū)定位突出老城市擴(kuò)展功能和制度試點(diǎn)功能
我國(guó)正處于加速工業(yè)化，農(nóng)業(yè)人口向工業(yè)和城市轉(zhuǎn)移的階段。開(kāi)發(fā)區(qū)在加快區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城市化進(jìn)程中發(fā)揮了重要作用。如，蘇州市兩個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)的總規(guī)劃面積為120平方公里，是老城區(qū)8倍多；目前已經(jīng)開(kāi)發(fā)的面積是老城區(qū)的2倍多。上海浦東新區(qū)經(jīng)過(guò)短短的10年建設(shè)，第二、三產(chǎn)業(yè)的增加值已經(jīng)占上海的22%，工業(yè)總產(chǎn)值占上海的13%。
我們正處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)化的轉(zhuǎn)軌時(shí)期，開(kāi)發(fā)區(qū)不僅具有實(shí)現(xiàn)區(qū)域開(kāi)發(fā)的功能，還有進(jìn)行制度建設(shè)和機(jī)制創(chuàng)新試點(diǎn)的功能。目前，開(kāi)發(fā)區(qū)的優(yōu)惠政策空間已經(jīng)不大，提高開(kāi)發(fā)區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，要靠制度建設(shè)和機(jī)制創(chuàng)新。特別是加入WTO后，許多政策和制度要與國(guó)際接軌，開(kāi)發(fā)區(qū)可以作為試點(diǎn)和示范，起到承上啟下和承外啟內(nèi)的作用。
因此，要把開(kāi)發(fā)區(qū)的建設(shè)和布局與城市化和老城市延伸結(jié)合起來(lái)；把開(kāi)發(fā)區(qū)的政策環(huán)境建設(shè)與制度創(chuàng)新結(jié)合起來(lái)。
（二）大部分地區(qū)實(shí)行相對(duì)獨(dú)立的開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制
一個(gè)好的制度設(shè)計(jì)需要組織保證。在現(xiàn)行條塊分割的體制下，園區(qū)內(nèi)的體制改革試點(diǎn)經(jīng)常遇到區(qū)外舊行政體制的制約。獨(dú)立的開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制有利于把改革試點(diǎn)與區(qū)外行政管理體制隔離開(kāi)來(lái)，可以用區(qū)內(nèi)的職能轉(zhuǎn)變和統(tǒng)一對(duì)外，克服區(qū)外條塊分割的體制弊端。因此，為了減少區(qū)外行政體制的干擾，從組織上保證制度試點(diǎn)的順利實(shí)施，實(shí)行相對(duì)獨(dú)立的開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制更有利。一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)大部分地區(qū)的開(kāi)發(fā)區(qū)還將實(shí)行相對(duì)獨(dú)立的管委會(huì)體制。要繼續(xù)實(shí)行精減機(jī)構(gòu)、簡(jiǎn)化程序，政務(wù)公開(kāi)的原則，克服管委會(huì)擴(kuò)大膨脹的趨勢(shì)。
�。ㄈ﹨^(qū)域內(nèi)統(tǒng)一規(guī)劃，合理配置資源，發(fā)揮整體競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)
開(kāi)發(fā)區(qū)之間要不要競(jìng)爭(zhēng)，應(yīng)在多大范圍內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)，是目前開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)劃和建設(shè)中面臨的一個(gè)兩難問(wèn)題。設(shè)立開(kāi)發(fā)區(qū)大都是政府行為，開(kāi)發(fā)區(qū)之間的競(jìng)爭(zhēng)不同于一般競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)的企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)。一方面，區(qū)域間開(kāi)發(fā)區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)有利于促進(jìn)政府轉(zhuǎn)變職能和制度創(chuàng)新，改善投資環(huán)境。但另一方面，過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)可能導(dǎo)致公共資源的浪費(fèi)和資源配置扭曲。由于大部分開(kāi)發(fā)區(qū)的公共基礎(chǔ)設(shè)施投資是政府投資，過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)可能導(dǎo)致公共財(cái)產(chǎn)的浪費(fèi)。地區(qū)優(yōu)惠政策實(shí)際上是間接的政府財(cái)政補(bǔ)貼，不恰當(dāng)?shù)膬?yōu)惠政策也會(huì)導(dǎo)致企業(yè)資源配置行為扭曲。實(shí)際上，地區(qū)優(yōu)惠政策競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果是政策趨同，最終開(kāi)發(fā)區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)還取決于制度和區(qū)位優(yōu)勢(shì)。
因此，開(kāi)發(fā)區(qū)應(yīng)是區(qū)域間的競(jìng)爭(zhēng)，而不是區(qū)域內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)，區(qū)域內(nèi)的開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)應(yīng)該統(tǒng)一規(guī)劃和布局，優(yōu)化配置公共資源。如，新加坡是一個(gè)城市國(guó)家，實(shí)行產(chǎn)業(yè)布局園區(qū)化的戰(zhàn)略，建立了30多個(gè)工業(yè)園區(qū)，成為世界上工業(yè)用地占國(guó)土面積比例最大的國(guó)家之一。新加坡工業(yè)園區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)采取一級(jí)政府統(tǒng)一規(guī)劃，專業(yè)化分工建設(shè)、管理和服務(wù)，協(xié)調(diào)配合的模式。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)則是先建一個(gè)“新竹”科技工業(yè)園，布局滿了以后，又在臺(tái)南開(kāi)辟開(kāi)發(fā)區(qū)。
根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況，開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)至少應(yīng)該在市一級(jí)實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃。有些欠發(fā)達(dá)地區(qū)可以實(shí)行省一級(jí)統(tǒng)一規(guī)劃，集中精力辦好幾個(gè)高質(zhì)量的開(kāi)發(fā)區(qū)，使其發(fā)揮擴(kuò)散作用。
在現(xiàn)行財(cái)稅體制下，影響統(tǒng)一規(guī)劃和集中開(kāi)發(fā)的關(guān)鍵問(wèn)題是利益關(guān)系，不僅涉及到各級(jí)政府的財(cái)稅收入，還涉及到行政權(quán)力，以及政府和事業(yè)單位的人員安排等問(wèn)題。各級(jí)政府最關(guān)心的問(wèn)題是統(tǒng)一規(guī)劃后利稅是否都被收上去，多余的行政人員如何安置，GDP業(yè)績(jī)?nèi)绾斡?jì)算等。因此，要建立合理的利益機(jī)制來(lái)協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)開(kāi)發(fā)區(qū)的利益關(guān)系。可以實(shí)行聯(lián)合出資，委托專業(yè)機(jī)構(gòu)運(yùn)作管理辦法，集中財(cái)稅，按投入比例分配，調(diào)動(dòng)各方面的積極性。
�。ㄋ模⿲�(shí)行政資分離的開(kāi)發(fā)區(qū)資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管理體制
開(kāi)發(fā)區(qū)是政府為主導(dǎo)的特殊產(chǎn)業(yè)，其產(chǎn)品是提供企業(yè)發(fā)展的公共平臺(tái)。開(kāi)發(fā)區(qū)的資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管理不同于政府行政管理，其管理機(jī)構(gòu)是經(jīng)營(yíng)和服務(wù)性機(jī)構(gòu)。開(kāi)發(fā)區(qū)資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管理包括從區(qū)內(nèi)規(guī)劃、開(kāi)發(fā)建設(shè)、推介招商、產(chǎn)業(yè)用地和廠房的出租，到區(qū)內(nèi)日常服務(wù)和管理等。因此，應(yīng)實(shí)行政資分開(kāi)，把開(kāi)發(fā)區(qū)資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管理職能從管委會(huì)中剝離出來(lái)，建立專門的園區(qū)資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管理公司，負(fù)責(zé)開(kāi)發(fā)區(qū)的建設(shè)、運(yùn)行和服務(wù)。
要把開(kāi)發(fā)區(qū)資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)與一般的建筑和服務(wù)商區(qū)別開(kāi)。開(kāi)發(fā)區(qū)資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)融資和組織實(shí)施。有些開(kāi)發(fā)區(qū)自己成立開(kāi)發(fā)施工隊(duì)伍。這部分應(yīng)該社會(huì)化，采取競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)的方式發(fā)揮商業(yè)機(jī)構(gòu)的作用。
開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)則主要承擔(dān)制定政策，行使上一級(jí)政府賦予的審批和行政權(quán)力，以及對(duì)資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)公司實(shí)行監(jiān)督管理。
�。ㄎ澹┕不A(chǔ)設(shè)施與商業(yè)開(kāi)發(fā)分離，實(shí)行專業(yè)化運(yùn)行管理
開(kāi)發(fā)區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施包括公共基礎(chǔ)設(shè)施（道路、水、電、氣等）、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和生活服務(wù)設(shè)施等。從理論上來(lái)說(shuō)，公共基礎(chǔ)設(shè)施具有公益性，屬于政府職能范疇；廠房和生活服務(wù)設(shè)施是商業(yè)性的，可以商業(yè)化運(yùn)營(yíng)。目前，我國(guó)大部分開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)行公共基礎(chǔ)設(shè)施與工業(yè)用地開(kāi)發(fā)一體化，開(kāi)發(fā)區(qū)的運(yùn)行管理機(jī)構(gòu)既要負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)的任務(wù)，又要承擔(dān)城市建設(shè)的責(zé)任。既然開(kāi)發(fā)園區(qū)具有拓展城市的功能，并納入城市發(fā)展規(guī)劃，應(yīng)該把城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)功能從工業(yè)和商業(yè)用地開(kāi)發(fā)中分離出來(lái)，由城市公共事業(yè)部門負(fù)責(zé)。新加坡的經(jīng)驗(yàn)是，根據(jù)工業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的性質(zhì)實(shí)行專業(yè)分工建設(shè)管理，工
業(yè)園區(qū)的裕廊管理局只負(fù)責(zé)工業(yè)用地和廠房開(kāi)發(fā)，以及運(yùn)行服務(wù)；陸路管理局負(fù)責(zé)園區(qū)道路和水電氣公共設(shè)施建設(shè)；建屋局負(fù)責(zé)園區(qū)職工住宅。
（六）開(kāi)發(fā)區(qū)資產(chǎn)運(yùn)行管理機(jī)構(gòu)需要特殊制度安排
開(kāi)發(fā)區(qū)是一種特殊商品。其非公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也不同于一般的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，需要特殊的制度安排。一是開(kāi)發(fā)區(qū)的開(kāi)發(fā)建設(shè)必須有一定的超前性，投資規(guī)模大，回收期長(zhǎng)，不確定性強(qiáng)，風(fēng)險(xiǎn)較大，通常民間資本不愿意進(jìn)入。二是開(kāi)發(fā)區(qū)要提供高質(zhì)量低價(jià)格的設(shè)施才能吸引企業(yè)來(lái)落戶，入駐企業(yè)還要符合建區(qū)的目標(biāo)。如果完全靠商業(yè)化開(kāi)發(fā)將會(huì)提高設(shè)施價(jià)格。三是一部分開(kāi)發(fā)區(qū)要重點(diǎn)扶持中小企業(yè)，部分面向中小企業(yè)的低價(jià)工業(yè)廠房屬于政府扶持中小企業(yè)的政策范疇。因此，開(kāi)發(fā)區(qū)的資產(chǎn)運(yùn)行管理機(jī)構(gòu)還不能完全按照以盈利為目的普通公司模式運(yùn)作。
開(kāi)發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)的性質(zhì)決定了運(yùn)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)的性質(zhì)。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，大規(guī)模的集中工業(yè)用地開(kāi)發(fā)大都是由政府資助，開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)大都是非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)，采取特殊法人制度，或者是國(guó)有企業(yè)和政府參股的財(cái)團(tuán)。如，日本的區(qū)域開(kāi)發(fā)公團(tuán)是特殊法人，開(kāi)發(fā)資金主要來(lái)源于郵政儲(chǔ)蓄、政府債券等。新加坡的裕廊鎮(zhèn)管理局是法定機(jī)構(gòu)，是政府獨(dú)資的非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)，按公司化模式運(yùn)作，專門從事工業(yè)園區(qū)的工業(yè)用地和廠房開(kāi)發(fā)與管理。而一些小型科技園或工業(yè)園的開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)多是政府參股，以企業(yè)為主的聯(lián)合開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)，政府不直接參與利益分配。如，意大利的科技園區(qū)聯(lián)合體是由地方政府、研究機(jī)構(gòu)、企業(yè)、大學(xué)和金融機(jī)構(gòu)組成的；美國(guó)德州東南生物科技園是由兩家大公司為主，研究機(jī)構(gòu)和大學(xué)，以及州和地方政府共同出資的共建單位，具有孵化器性質(zhì)。
因此，應(yīng)根據(jù)開(kāi)發(fā)區(qū)的性質(zhì)和特點(diǎn)對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)的運(yùn)營(yíng)管理進(jìn)行不同的制度安排。
政府規(guī)劃的、大規(guī)模集中開(kāi)發(fā)的開(kāi)發(fā)區(qū)，以政府投入為主，其運(yùn)行管理機(jī)構(gòu)要執(zhí)行政府規(guī)劃的意圖。因此，政府與開(kāi)發(fā)區(qū)運(yùn)行機(jī)構(gòu)的關(guān)系是委托和被委托的關(guān)系，實(shí)行政府授權(quán)管理，采取特殊法人的治理結(jié)構(gòu)。開(kāi)發(fā)運(yùn)行機(jī)構(gòu)在政府安排的制度框架下，自主經(jīng)營(yíng)。政府通過(guò)建立制度規(guī)范來(lái)約束運(yùn)行管理機(jī)構(gòu)，而不是直接干預(yù)其經(jīng)營(yíng)；政府在給予資助和補(bǔ)貼的同時(shí)，對(duì)其提供的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施價(jià)格實(shí)行上限控制。
一些小型科技園將對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)有一定的帶動(dòng)作用，但是，其商業(yè)性較強(qiáng)，最終將成為以盈利為目的的實(shí)體。這類小型園區(qū)要服從政府的地區(qū)規(guī)劃，在發(fā)展初期，政府將給予鼓勵(lì)和扶持�？梢圆扇∑髽I(yè)、研究機(jī)構(gòu)和大學(xué)、財(cái)團(tuán)、政府等組成的聯(lián)合體形式，這樣一方面可以減少建設(shè)的盲目性；另一方面，可以在建設(shè)初期就能夠按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作模式進(jìn)行管理，提高效率。
開(kāi)發(fā)區(qū)的建設(shè)應(yīng)該發(fā)揮民間資本的作用。對(duì)一些短期內(nèi)能夠回收的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，可以允許民間資本經(jīng)營(yíng)或有民間資本參與，這樣可以減少非公益設(shè)施建設(shè)的盲目性。
（七）開(kāi)發(fā)區(qū)政策與WTO規(guī)則接軌
我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入WTO，開(kāi)發(fā)區(qū)的管理體制和政策要逐步與WTO規(guī)則接軌。
WTO條款對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)政策的影響主要有以下幾個(gè)方面。一是補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)議的影響�！把a(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)議”中將補(bǔ)貼分為禁止、允許和限制三類。禁止的補(bǔ)貼是指對(duì)出口和進(jìn)口替代實(shí)行補(bǔ)貼。允許的補(bǔ)貼是社會(huì)效益較大的公共財(cái)政支出范圍內(nèi)的補(bǔ)貼，如，政府資助競(jìng)爭(zhēng)前和共性技術(shù)研究開(kāi)發(fā)；對(duì)落后地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付；對(duì)環(huán)境保護(hù)投入補(bǔ)貼；扶持中小企業(yè)等。限制的補(bǔ)貼介于禁止和允許補(bǔ)貼之間，需要滿足兩個(gè)基本條件才可行：一是不針對(duì)特定企業(yè)與特定行業(yè)，對(duì)各種經(jīng)濟(jì)成分的企業(yè)一視同仁，公平對(duì)待，特別是要對(duì)外企實(shí)行“國(guó)民待遇”；二是要把補(bǔ)貼控制在一定數(shù)量之內(nèi)，不影響其他成員國(guó)的利益，不構(gòu)成競(jìng)爭(zhēng)威脅。?二是與投資有關(guān)的協(xié)議（簡(jiǎn)稱“TRIMs”）的影響。在加入WTO時(shí)，我國(guó)政府已經(jīng)承諾取消并停止執(zhí)行通過(guò)法律、法規(guī)或其它措施，對(duì)外國(guó)投資者實(shí)施貿(mào)易平衡和外匯平衡要求、當(dāng)?shù)睾恳蠛统隹趯?shí)績(jī)要求，以及轉(zhuǎn)讓技術(shù)要求。外商投資法律和政策已經(jīng)作了相應(yīng)修改。
三是與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)定（簡(jiǎn)稱“TRIPS”）的影響。《知識(shí)產(chǎn)權(quán)貿(mào)易協(xié)議》為全球?qū)崿F(xiàn)更高標(biāo)準(zhǔn)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)奠定了基礎(chǔ)，TRIPS把已有的知識(shí)產(chǎn)權(quán)國(guó)際公約分為三類：第一類是基本完全肯定、要求全體成員必須遵守并執(zhí)行的國(guó)際公約，包括《保護(hù)工業(yè)產(chǎn)權(quán)巴黎公約》、《保護(hù)文學(xué)藝術(shù)作品的伯爾尼公約》、《保護(hù)表演者、錄音制品制作者與廣播組織公約》、《集成電路知識(shí)產(chǎn)權(quán)條約》等4個(gè)國(guó)際公約；第二類是基本完全肯定、要求全體成員按對(duì)等原則執(zhí)行的國(guó)際公約，包括十幾個(gè)國(guó)際公約，主要是巴黎公約的子公約；第三類是不要求全體成員遵守并執(zhí)行的國(guó)際公約，主要有《世界版權(quán)公約》、《錄音制品公約》等(參見(jiàn)《2000年中國(guó)科技發(fā)展研究報(bào)告》，第314頁(yè)，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年12月)。
綜上所述，與WTO接軌不是不能實(shí)行優(yōu)惠政策，而是要調(diào)整優(yōu)惠環(huán)節(jié)、優(yōu)惠對(duì)象和方式。因此，要清理開(kāi)發(fā)區(qū)政策，在遵守WTO原則的基礎(chǔ)上，廣泛借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行適時(shí)調(diào)整，最大限度地利用允許的政策空間，以促進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)的進(jìn)一步規(guī)范發(fā)展。
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