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所得稅財(cái)政體制改革后促進(jìn)地方稅收發(fā)展問(wèn)題研究
一是區(qū)別稅收和公共財(cái)政支出之間的不同職能，不要把二者的作用相混同，以免對(duì)企業(yè)所得稅立法及相關(guān)政策的調(diào)整造成混亂。比如，在西部大開(kāi)發(fā)的過(guò)程中，為不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、不同財(cái)政收入水平的地區(qū)提供大體均等的公共服務(wù)，這本是進(jìn)一步深化分稅制財(cái)政體制改革，完善我國(guó)政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度要解決的主要任務(wù)，但是，中西部一些地區(qū)希望通過(guò)實(shí)行企業(yè)所得稅的差別稅率，來(lái)為其解決部分基礎(chǔ)設(shè)施投資不足的困難，就是混同了稅收與公共財(cái)政支出的職能。二是搞好稅費(fèi)關(guān)系的整治與協(xié)調(diào)，為統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅創(chuàng)造條件。實(shí)事求是地說(shuō)，我國(guó)現(xiàn)行企業(yè)所得稅的名義稅率(33%)并不高，在我國(guó)周邊的14個(gè)國(guó)家和地區(qū)中，有10個(gè)國(guó)家或地區(qū)的公司所得稅稅率在30%以上。33%的稅率在國(guó)際上處于中下水平。況且近些年來(lái)，我國(guó)企業(yè)所得稅的實(shí)際稅率與名義稅率相距甚遠(yuǎn)。在這種情況下，若把名義稅率降得過(guò)低，不僅影響其應(yīng)有的財(cái)政收入保障功能，而且將使我國(guó)所得稅稅收的優(yōu)惠空間受到局限。當(dāng)前企業(yè)之所以普遍反映負(fù)擔(dān)過(guò)重，其根源并不在于稅，而在于名目繁多的非稅負(fù)擔(dān)。因此，盡管廓清混亂的稅費(fèi)關(guān)系，加快稅費(fèi)體制改革步伐，既是減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)的治本之策，也是統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅要同時(shí)解決的一個(gè)重點(diǎn)問(wèn)題。在這方面，我們既要考慮企業(yè)的實(shí)際總體負(fù)擔(dān)，又要考慮國(guó)家財(cái)政的真實(shí)收入和可支配財(cái)力。在現(xiàn)階段，如果只考慮稅而不同時(shí)考慮各種費(fèi)，就可能出現(xiàn)因低稅而高費(fèi)導(dǎo)致企業(yè)實(shí)際負(fù)擔(dān)反而比過(guò)去更高的不正常現(xiàn)象�？傊�，稅與費(fèi)的關(guān)系只有同時(shí)解決，才有利于企業(yè)和政府之間關(guān)系的“長(zhǎng)治久安”，并為進(jìn)一步調(diào)整、優(yōu)化我國(guó)稅制結(jié)構(gòu)創(chuàng)造基礎(chǔ)性條件。
在復(fù)合稅制下，政府賦予整個(gè)稅收體系的政策目標(biāo)必須在不同稅種之間有所分工，不同稅種在實(shí)現(xiàn)政府政策目標(biāo)過(guò)程中必須協(xié)調(diào)平衡和相互銜接。所得稅的政策協(xié)同包括所得稅與整個(gè)稅收體系中其他稅類的協(xié)同。即與流轉(zhuǎn)稅的協(xié)同、與財(cái)產(chǎn)稅的協(xié)同，還包括所得稅內(nèi)部各稅種之間的協(xié)同。協(xié)同的目標(biāo)是使政府賦予稅收的各項(xiàng)政策職能得以全面的貫徹和實(shí)現(xiàn)；協(xié)同的手段機(jī)制是相關(guān)稅種稅制要素的設(shè)計(jì)，如納稅人的確定、征稅范圍（稅基）的選擇、稅率的設(shè)計(jì)與調(diào)整、核心問(wèn)題是相關(guān)稅種稅收負(fù)擔(dān)的平衡與調(diào)整。
二、中央與地方之間以及地區(qū)之間所得稅的協(xié)調(diào)
在現(xiàn)行企業(yè)所得稅制和個(gè)人所得稅法中，對(duì)企業(yè)和個(gè)人在外地獲得的收入在收入來(lái)源地繳納的所得稅是用抵免法來(lái)解決雙重征稅和地區(qū)間收入分配問(wèn)題的。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)的所得稅需要進(jìn)一步完善，其中包括地方所得稅的開(kāi)征。但地方所得稅一旦開(kāi)征，不同征稅主體之間的所得稅協(xié)調(diào)將會(huì)產(chǎn)生大量新的問(wèn)題。
1.地方所得稅對(duì)中央所得稅稅基的依賴與協(xié)調(diào)實(shí)行中央與地方所得稅分稅制以后，就得確定地方所得稅的稅基。但地方所得稅是由地方稅務(wù)管理機(jī)構(gòu)自行單獨(dú)核定稅基，還是依據(jù)中央所得稅的稅基征收，或者是按地方所得稅與中央所得稅合并立和的稅率征收入庫(kù)，然后再由國(guó)庫(kù)按預(yù)算級(jí)次劃分收入，這在不同國(guó)家有不同選擇。如果選擇地方獨(dú)立自行核定自己的稅基，其優(yōu)點(diǎn)是可以獨(dú)立靈活地貫徹自己的一系列社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策（如引進(jìn)資金、技術(shù)、人才的政策，發(fā)揮自己的地區(qū)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)政策，鼓勵(lì)對(duì)本地區(qū)公益事業(yè)捐贈(zèng)的政策，鼓勵(lì)技術(shù)進(jìn)步和設(shè)備的快速折舊政策等），其缺點(diǎn)是會(huì)增加本地區(qū)稅務(wù)管理部門(mén)與納稅人的征納手續(xù)和困難，增加稅務(wù)成本。如果選擇地方依賴中央所得稅的稅基或者與中央所得稅合并稅率征收的方法，優(yōu)缺點(diǎn)正好與前者相反。對(duì)于我國(guó)未來(lái)將要分設(shè)的地方所得稅，我們認(rèn)為，考慮到我國(guó)地域廣闊，地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度和收入水平、財(cái)政狀況、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、民族構(gòu)成等差異較大，以及地方所得稅新開(kāi)設(shè)征管經(jīng)驗(yàn)不成熟等多種因素，地方所得稅宜選擇與中央所得稅共享稅基，但允許地方為貫徹其社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策作少量調(diào)整。
2.所得稅稅基的選擇
在不同國(guó)家或在同一國(guó)家的不同地區(qū)，計(jì)算所得稅稅基時(shí)是否可以扣除中央所得稅稅額和其他地區(qū)的所得稅稅額，方法是不同的。就中央所得稅來(lái)說(shuō)，有可以扣除地方所得稅或不可以扣除兩種方法可供選擇，但多數(shù)國(guó)家的中央所得稅稅基是可以扣除地方所得稅的，如美國(guó)的聯(lián)邦所得稅稅基可以扣除州和地方各級(jí)政府的所得稅額。就地方所得稅來(lái)說(shuō)，也有這兩種方法可供選擇。從技術(shù)結(jié)果看，如果都允許互相在自己的稅基中扣除其他征稅主體的所得稅額，除了一些地區(qū)不征所得稅或收入來(lái)源地的稅負(fù)低于居住地的稅負(fù)之外，原則上等于各個(gè)征稅主體都只實(shí)行收入來(lái)源地征稅。但是受到國(guó)際稅收慣例的啟示，也由于所得稅在地方稅收體系中的地位日益重要，各國(guó)中央所得稅和地方所得稅也都行使了地域管轄權(quán)和居民管轄權(quán)。因此，在征收地方所得稅時(shí)也產(chǎn)生了較為突出的雙重征稅問(wèn)題。有些國(guó)家的一些地方所得稅允許扣除中央所得稅和其他地區(qū)的所得稅；有些地區(qū)的地方所得稅則允許扣除中央所得稅但不允許扣除其他地區(qū)的地方所得稅；還有一些地區(qū)的地方所得稅則對(duì)中央所得稅和其他地區(qū)的所得稅都不允許扣除。我國(guó)將來(lái)開(kāi)征地方所得稅后，這一問(wèn)題也會(huì)十分突出。對(duì)此的選擇，我們認(rèn)為：(1)如果不允許扣除中央所得稅和其他地區(qū)的所得稅，將阻礙資本和人才的流動(dòng)，不利于資源的優(yōu)化配置。(2)由于難以統(tǒng)一衡量各地的所得稅負(fù)擔(dān)，勢(shì)必造成納稅人的稅負(fù)不公平。所以應(yīng)該允許在自己的所得稅稅基中扣除其他征稅主體的所得稅。同時(shí)，也應(yīng)該采取避免國(guó)際雙重征稅的模式，通過(guò)全國(guó)稅收征管立法的途徑或由各省市參加的避免所得雙重征稅協(xié)定的形式，來(lái)解決地方所得稅中其他征稅主體所得稅的扣除問(wèn)題。不同征稅主體均所得稅負(fù)擔(dān)水平的綜合與選擇，在實(shí)行地方所得稅獨(dú)立征收以后的所得稅分稅制下，一個(gè)納稅人的同一筆所得將可能被多個(gè)征稅主體征收，這時(shí)就要綜合衡量，才能合理設(shè)計(jì)各個(gè)征稅主體的所得稅負(fù)擔(dān)。從考慮的層次和順序來(lái)說(shuō)，首先是要確定中央所得稅的負(fù)擔(dān)，再確定地方所得稅的負(fù)擔(dān)，但在確定中央所得稅負(fù)擔(dān)時(shí)，也應(yīng)該考慮有多少給地方政府征收。
在確定地方所得稅時(shí)就應(yīng)考慮納稅人已經(jīng)承擔(dān)了多少中央所得稅。另外地方在確定所得稅負(fù)擔(dān)時(shí)，也應(yīng)考慮在本地納稅人的公共產(chǎn)品受益與納稅成本的關(guān)系，既要考慮籌集財(cái)政資金的需要，也要兼顧吸引稅源、發(fā)展本地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)。
所得稅是整個(gè)稅收體系中的一個(gè)重要稅類，其地位將日益重要。在所得稅制的制定和改革中，必須注意所得稅與其他稅類的協(xié)調(diào)，也要注意所得稅內(nèi)部各稅種的協(xié)調(diào)以及和不同征稅主體的所得稅之間的協(xié)調(diào)。才能使所得稅制更加完善。
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