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論我國稅務(wù)代理工作的重要性、存在的問題及解決方案
「關(guān)鍵詞」稅務(wù)代理
我國稅收征管體制改革的一個(gè)重要內(nèi)容就是推行稅務(wù)代理制，實(shí)行會(huì)計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所，稅務(wù)咨詢機(jī)構(gòu)等社會(huì)中介機(jī)構(gòu)代理辦稅，并使之成為稅收征管體系中的一個(gè)不可缺少的重要環(huán)節(jié)。日本的稅務(wù)代理制度已經(jīng)實(shí)行了80多年，美國、英國、我國的香港，也都實(shí)行了稅務(wù)代理制。為了適應(yīng)建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的客觀要求，我國也實(shí)行了稅務(wù)代理制度。但是，我國的稅務(wù)代理制度在實(shí)踐過程中存在著很多問題，如不加以解決會(huì)嚴(yán)重影響這一制度的推行并將影響稅收收入，破壞現(xiàn)有的稅收征收體制。本文從以下幾個(gè)方面對此加以論述。
一、我國實(shí)行稅務(wù)代理制度的必要性和法律依據(jù)
（一）、實(shí)行稅務(wù)代理工作的必要性
實(shí)行稅務(wù)代理制是我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的客觀要求。首先是依法治稅的需要，因?yàn)殡S著改革開放的深入進(jìn)行，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、經(jīng)營方式越來越復(fù)雜，偷漏稅和反偷漏稅、避稅和反避稅的矛盾將日益突出，這就要求稅務(wù)部門的工作職能由征收管理型轉(zhuǎn)向監(jiān)督檢查型，長期以來存在的“保姆式”稅收征管模式將不復(fù)存在，稅務(wù)部門的主要精力將放在稅收征管特別是稽查上。為了保證辦稅程序民主化，必須建立相應(yīng)的監(jiān)督制約機(jī)制。由于稅務(wù)代理處于相對獨(dú)立和公正的立場，它介人稅收事務(wù)，就會(huì)在稅收征管體系中建立起一種雙向制約關(guān)系。同時(shí)，隨著稅法的完善，為了保證門類繁雜的稅收法律能夠得到很好地貫徹實(shí)施，稅務(wù)機(jī)關(guān)也需要有一個(gè)連結(jié)稅收法律和社會(huì)公眾的橋梁和紐帶，并要求這個(gè)中介既能勝任涉稅業(yè)務(wù)，又容易為納稅人所接受。而稅務(wù)代理機(jī)構(gòu)恰好在這些方面具有其他機(jī)構(gòu)不可替代的作用，因而逐漸成為稅收征管體系的一個(gè)不可缺少的部分。
其次，實(shí)行稅務(wù)代理制是納稅人的客觀要求。因?yàn)楦闶袌鼋?jīng)濟(jì)必然會(huì)有競爭，而稅收直接關(guān)系到納稅人的切身利益，影響到納稅人的競爭實(shí)力，而每個(gè)納稅人又不可能及時(shí)準(zhǔn)確了解和運(yùn)用稅法保護(hù)自己的合法權(quán)益，并且隨著稅收征管體制的改革和人們納稅觀念的轉(zhuǎn)變，納稅人要由被動(dòng)納稅變?yōu)橹鲃?dòng)納稅。原來由稅務(wù)部門擔(dān)負(fù)的核稅、開繳款書等事務(wù)性工作，將由納稅人自己來承擔(dān)，納稅人由于專業(yè)知識(shí)、核算水平、辦稅能力參差不齊，以及考慮到納稅成本和對自身權(quán)益的保護(hù)等因素，他們必然要向社會(huì)尋求中介服務(wù)，尋找精通稅法，熟悉稅收業(yè)務(wù)的專業(yè)人員代為辦理稅收事宜，而實(shí)行稅務(wù)代理不僅可以做到依法納稅及兌現(xiàn)優(yōu)惠政策，還節(jié)時(shí)省力，有利于納稅人集中精力搞好生產(chǎn)和經(jīng)營。
再次，實(shí)行稅務(wù)代理是發(fā)展國際經(jīng)濟(jì)交往的需要。因?yàn)殡S著改革開放的進(jìn)一步深化，涉外稅務(wù)日益復(fù)雜，外商向我國投資而對我國的稅收法律與法規(guī)不盡了解，我國向外國投資需要了解和熟悉外國的稅收法律，這就更需要精通稅法的專業(yè)人員從事中介服務(wù)，以保護(hù)投資雙方的合法權(quán)益。也正由于稅務(wù)代理的這一特殊地位，決定了代理者必須嚴(yán)格按照稅法和稅收制度辦事，維護(hù)國家法律，又維護(hù)委托人的合法權(quán)益，從而避免納稅人自行辦稅的盲目性和稅務(wù)人員直接辦稅可能發(fā)生的弊端，也有利于同國際慣例接軌。
（二）、實(shí)行稅務(wù)代理工作的法律依據(jù)
《中華人民共和國稅收征收管理法》第八十九條規(guī)定：“ 納稅人、扣繳義務(wù)人可以委托稅務(wù)代理人代為辦理稅務(wù)事宜”，國務(wù)院頒布的實(shí)施細(xì)則對稅務(wù)代理問題也作出了具體規(guī)定，實(shí)施細(xì)則同時(shí)授權(quán)國務(wù)院稅務(wù)主管部門制定具體的稅務(wù)代理規(guī)則。此后，國家稅務(wù)總局制定了一系列的有關(guān)規(guī)定。因此，這些法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章是我國稅務(wù)代理工作的法律依據(jù)。
二、當(dāng)前我國稅務(wù)代理工作中存在的主要問題
我國由于實(shí)行稅務(wù)代理制度時(shí)間很短，因此，不可避免地存在著這樣那樣的問題，如代理隊(duì)伍參差不齊，代理人的水平不高，代理事項(xiàng)簡單等等問題，但我認(rèn)為當(dāng)前最突出的問題是：稅務(wù)代理工作中存在著強(qiáng)令代理、指定代理和介紹代理等問題，究其原因是稅務(wù)行政機(jī)關(guān)和中介代理機(jī)構(gòu)之間剪不斷理還亂的關(guān)系在作祟，特別是表現(xiàn)在稅務(wù)行政機(jī)關(guān)和稅務(wù)師事務(wù)所之間。
所謂強(qiáng)令代理，是指稅務(wù)行政機(jī)關(guān)強(qiáng)令納稅人和某一代理機(jī)構(gòu)簽訂稅務(wù)代理合同，建立稅務(wù)代理關(guān)系；指定代理是指稅務(wù)行政機(jī)關(guān)指定某一或某些稅務(wù)代理機(jī)構(gòu)為納稅代理人的行為；介紹代理是指稅務(wù)行政機(jī)關(guān)介紹納稅人與某一代理機(jī)構(gòu)簽訂稅務(wù)代理合同，建立稅務(wù)代理關(guān)系的行為。這些行為的具體表現(xiàn)為：
1、當(dāng)新設(shè)企業(yè)到稅務(wù)機(jī)關(guān)辦理稅務(wù)登記證成為納稅主體時(shí)，稅務(wù)機(jī)關(guān)工作人員利用職務(wù)之便強(qiáng)令其同某一稅務(wù)代理機(jī)構(gòu)簽訂合同，由該機(jī)構(gòu)進(jìn)行代理，否則拖延受理；
2、稅務(wù)機(jī)關(guān)定期公布有資格在其管轄范圍內(nèi)進(jìn)行稅務(wù)代理工作的中介機(jī)構(gòu)名單。沒有進(jìn)入名單的，稅務(wù)機(jī)關(guān)不予認(rèn)可；
3、稅務(wù)機(jī)關(guān)工作人員利用職務(wù)之便，介紹納稅人和某一代理機(jī)構(gòu)簽訂代理合同，并利用其職務(wù)的影響促成合同的簽訂。
4、在以上情形下，稅務(wù)機(jī)關(guān)會(huì)給予納稅人在稅收征收及稅收稽查等方面的便利和優(yōu)惠。
5、當(dāng)納稅人被查出有納稅違法問題時(shí)，稅務(wù)機(jī)關(guān)暗示問題納稅人委托稅務(wù)代理機(jī)構(gòu)從中斡旋解決問題。
從以上列舉可以看出，這些行為嚴(yán)重背離了稅務(wù)代理工作的基本原則，侵犯了稅務(wù)代理工作的獨(dú)立性和服務(wù)性的特點(diǎn)，也造成了對國家機(jī)關(guān)工作廉潔性的褻瀆，并往往同受賄、濫用職權(quán)等犯罪相聯(lián)系。
為什么會(huì)造成以上這些問題呢？我認(rèn)為，根源主要在以下幾個(gè)方面。
1、從代理機(jī)構(gòu)設(shè)立的歷史原因來看，不少作為稅務(wù)代理機(jī)構(gòu)的稅務(wù)師事務(wù)所或稅務(wù)咨詢事務(wù)所都是從稅務(wù)機(jī)關(guān)下屬的事業(yè)單位演變而來，兩者在機(jī)構(gòu)及人員方面有著藕斷絲連的天然聯(lián)系。雖然國家稅務(wù)主管部門三令五申，要求中介機(jī)構(gòu)和稅務(wù)行政部門脫鉤，但是，很多情況下沒有真正做到脫鉤，不少是形式上脫鉤，但實(shí)質(zhì)上沒有變化。還有的存在著人員雙重身份的問題。
2、經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使。有的稅務(wù)師事務(wù)所或其他代理機(jī)構(gòu)和稅務(wù)行政機(jī)關(guān)訂立君子協(xié)定，代理機(jī)構(gòu)將稅務(wù)機(jī)關(guān)介紹的業(yè)務(wù)收入兩家分成。受這種利益的驅(qū)使，行政機(jī)關(guān)就利用其手中的權(quán)利進(jìn)行招攬業(yè)務(wù)，并將分成收入作為發(fā)福利的本錢。并且這種情況在當(dāng)前有愈
演愈烈之勢。
3、個(gè)別人利欲熏心，這種情況已構(gòu)成了犯罪。稅務(wù)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部或稅務(wù)征收主管人員，利用職務(wù)之便給代理機(jī)構(gòu)介紹業(yè)務(wù)，代理機(jī)構(gòu)定期給其回扣，這實(shí)際上構(gòu)成了受賄犯罪。
三、 解決方案
如何解決上述問題呢？我認(rèn)為應(yīng)從以下幾個(gè)方面加以解決。
（一） 嚴(yán)格落實(shí)現(xiàn)有法規(guī)。
國家稅收主管部門制定了一系列的規(guī)章，可作為解決上述問題的法律依據(jù)。 1999年8月6日國家稅務(wù)總局發(fā)布了《清理整頓稅務(wù)代理行業(yè)實(shí)施方案》的通知，要求全面整頓稅務(wù)代理機(jī)構(gòu)， “徹底脫鉤，全面整頓，規(guī)范管理，健康發(fā)展”。文件對清理整頓的目的和對象 、清理整頓的內(nèi)容和重點(diǎn)、清理整頓的方法和步驟進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。文件要求全面清理稅務(wù)機(jī)關(guān)興辦或掛靠的稅務(wù)代理機(jī)構(gòu)，實(shí)行徹底脫鉤 ，包括：
1、編制脫鉤。 在稅務(wù)機(jī)關(guān)事業(yè)編制序列的稅務(wù)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)立即退出，雖不在編而由稅務(wù)機(jī)關(guān)興辦或掛靠稅務(wù)機(jī)關(guān)的稅務(wù)代理機(jī)構(gòu)必須脫鉤，解除掛靠關(guān)系。退出或脫鉤后的稅務(wù)代理機(jī)構(gòu)要成為獨(dú)立的社會(huì)中介組織，與稅務(wù)機(jī)關(guān)不再有任何隸屬關(guān)系。
2、人員脫鉤。由稅務(wù)機(jī)關(guān)派往稅務(wù)代理機(jī)構(gòu)工作的原稅務(wù)機(jī)關(guān)公職人員，愿意留在代理機(jī)構(gòu)繼續(xù)從事稅務(wù)代理業(yè)務(wù)的，必須與稅務(wù)機(jī)關(guān)辦理離職手續(xù)；愿意返回稅務(wù)機(jī)關(guān)工作的，由原機(jī)關(guān)接收并安排適當(dāng)工作；凡使用行政或事業(yè)編制，專門調(diào)入（接收）從事代理工作的人員，一律與稅務(wù)機(jī)關(guān)解除關(guān)系，人事檔案可轉(zhuǎn)至當(dāng)?shù)厝瞬沤涣髦行�，或�?dāng)?shù)厝耸虏块T認(rèn)可的單位。已辦理離退休手續(xù)的返聘人員，其人事檔案由稅務(wù)機(jī)關(guān)繼續(xù)保管，稅務(wù)代理機(jī)構(gòu)按國家聘請離退休人員有關(guān)規(guī)定進(jìn)行管理。
3、財(cái)務(wù)脫鉤。按照國家有關(guān)規(guī)定對稅務(wù)代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行清產(chǎn)核資。本著“誰投資、誰所有”的原則，正確處理國家、集體、個(gè)人利益，確保國有資產(chǎn)不流失。要兼顧發(fā)起、掛靠單位資本投入與稅務(wù)代理人員智力勞動(dòng)形成稅務(wù)代理機(jī)構(gòu)資產(chǎn)積累的特點(diǎn)，按照國家有關(guān)規(guī)定界定產(chǎn)權(quán)。產(chǎn)權(quán)界定后，采取租賃、出售等方式，妥善處理稅務(wù)代理機(jī)構(gòu)的存量資產(chǎn) .
4、職能脫鉤 ，禁止以稅務(wù)機(jī)關(guān)的名義執(zhí)業(yè)或招攬業(yè)務(wù)，禁止依靠行政權(quán)力占領(lǐng)市場。
5、名稱脫鉤。
該通知以后，國家稅務(wù)總局又制定了一系列的規(guī)章對此問題進(jìn)行了約法三章。最近的一次是2004年8月11日國家稅務(wù)總局發(fā)布了關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范稅收執(zhí)法和稅務(wù)代理工作的通知，通知中就如何進(jìn)一步做好規(guī)范稅務(wù)代理工作提出了很多要求。包括 ：
1、要求各地要進(jìn)一步抓好稅務(wù)師事務(wù)所的脫鉤改制工作 ，對未脫鉤的，必須按照總局文件規(guī)定徹底脫鉤改制；對脫鉤改制不到位的，應(yīng)當(dāng)按照總局的文件要求進(jìn)行整改。發(fā)現(xiàn)有不脫鉤或者脫鉤不徹底的，將追究相關(guān)稅務(wù)機(jī)關(guān)直接責(zé)任人和主要領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。
2、稅務(wù)機(jī)關(guān)辦公場所與辦理稅務(wù)代理的場所必須分離。
3、嚴(yán)肅查處謀取不正當(dāng)經(jīng)濟(jì)利益的行為。稅務(wù)機(jī)關(guān)和在職稅務(wù)人員不得以任何名目從中介機(jī)構(gòu)取得經(jīng)濟(jì)利益，不得投資入股稅務(wù)師事務(wù)所，不得租借注冊稅務(wù)師證書，不得以任何理由強(qiáng)行安置家屬、子女及其他利害關(guān)系人，不得指定代理、強(qiáng)制代理。
可見，稅務(wù)主管機(jī)關(guān)為規(guī)范稅務(wù)行政機(jī)關(guān)和稅務(wù)代理機(jī)構(gòu)的關(guān)系作出了一系列的規(guī)定，解決上述存在的問題并非無法可依。另外，為徹底解決問題，結(jié)合有關(guān)法律和行政規(guī)章規(guī)定，提出如下幾點(diǎn)建議。
（一）推行“公告制度”。針對各地存在名義上為建議代理，實(shí)質(zhì)上是指定或強(qiáng)制代理的問題，為了更好的落實(shí)稅務(wù)代理的自愿原則，保護(hù)納稅人的合法權(quán)益，各地稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)實(shí)行“公告制度”。一是稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)將稅務(wù)代理的原則、制度、規(guī)定以及代理的范圍和內(nèi)容向社會(huì)公告。二是稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)將當(dāng)?shù)亟?jīng)批準(zhǔn)設(shè)立的所有稅務(wù)師事務(wù)所的名單、規(guī)模、業(yè)績等基本情況張榜公布，由納稅人自愿選擇。
（二）規(guī)范代理行為。稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)對稅務(wù)師事務(wù)所壓價(jià)競爭的行為加強(qiáng)管理，創(chuàng)造公平、有序的競爭條件。同時(shí)，加強(qiáng)職業(yè)培訓(xùn)，提升稅務(wù)代理人員的法制觀念、業(yè)務(wù)素質(zhì)和政治素質(zhì)，提高事務(wù)所自身的法制意識(shí)和管理水平，避免出現(xiàn)各類違規(guī)現(xiàn)象。
（三）徹底清查沒有真正脫鉤的稅務(wù)師事務(wù)所。對名義上脫鉤實(shí)質(zhì)上并未脫鉤的稅務(wù)師事務(wù)所要將其徹底清除出稅務(wù)代理服務(wù)市場。
（四）加強(qiáng)對稅務(wù)機(jī)關(guān)主管征收人員的管理。出現(xiàn)上述問題的原因主要是稅務(wù)機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)所為，因此，要從根源上解決問題，必須解決稅務(wù)機(jī)關(guān)工作人員自身的問題。一旦發(fā)現(xiàn)稅務(wù)行政機(jī)關(guān)工作人員強(qiáng)令指令和介紹業(yè)務(wù)的情況應(yīng)該給予 嚴(yán)厲的懲罰。
以上簡要論述了我國稅務(wù)代理制度中的三個(gè)問題。該制度在實(shí)施過程中雖然問題不少，但應(yīng)該看到稅務(wù)代理在我國是一個(gè)比較新的事物，應(yīng)該大力加以發(fā)展，不能看到問題就否定它的積極作用，我們應(yīng)該下大力氣研究的是如何保證它的健康快速發(fā)展，使其成為我國稅收制度中的一個(gè)重要制度和手段。
徐廣兵
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