論公共政策分析中的“公共”原則——可持續(xù)發(fā)展角度的透視

內(nèi)容提要：“公共’原則有著特殊的公共政策分析中的內(nèi)涵。從可持續(xù)發(fā)展的角度來透視公共政策分析的理念、過程、公平目標及其模型等方面還存在若干違背“公共”原則的現(xiàn)實缺陷。必須使“公共”原則在公共政策分析的理念上得到反映，主體上得到遵循，公平目標的“立體”性上得到體現(xiàn)，內(nèi)容上得到落實，才能確保相應的公共政策有利于經(jīng)濟、社會的可持續(xù)發(fā)展。

   美國公共政策學者斯圖亞持·尼古認為，公共政策分析就是根據(jù)政策與目標之間的關系，在各種備選的公共政策中確定何種政策將最有效地實現(xiàn)一套既定目標的過程。這一分析過程，是政府“政策主張的先決條件”，亦即政府決策、主張及其實施的前提，從而決定了公共政策的性質(zhì)。可持續(xù)發(fā)展，是指既滿足當代人需要，又不危害后代人滿足其自身需要能力的發(fā)展；是指既實現(xiàn)人類經(jīng)濟發(fā)展的目標，又保護人類賴以生存的自然資源，并促進人與環(huán)境和諧地發(fā)展。筆者認為，盡管不是每個具體而微的政策問題都與可持續(xù)發(fā)展問題有關，但至少從宏觀而言，在公共政策分析過程中，必須遵循“公共”原則，才能使公共政策有利于經(jīng)濟、社會的可持續(xù)發(fā)展。

   一、“公共”原則的內(nèi)涵

   我國臺灣學者張世賢、陳恒均認為，公共政策是政府用來“處理或解決公共問題或公共目標”的。日本學者藥師寺泰藏也認為，公共政策就是為“公共”而制定的政策。可見，“公共”指向的目的性是公共政策的本質(zhì)屬性。公共政策分析只有遵循“公共”原則，才能真正體現(xiàn)這一本質(zhì)屬性。這里所謂“公共”原則，一是指政策問題取向的公共性，即在公共政策分析過程中堅持以公共利益的實現(xiàn)為原則。公共利益是一個結(jié)構(gòu)復雜的系統(tǒng)。各利益主體間的此得彼失，影響著公共利益的實現(xiàn)，甚至影響著正常的社會秩序。因此，政府作為“一個國家或社會的代理機構(gòu)”，在借助政策手段行使公共權(quán)力、承擔公共責任、解決公共問題的過程中，必須謀取公共利益，而不能在私人領域侵犯私權(quán)，或為少數(shù)人甚至政府自己謀取私利。“公共”原則要求，要以公共利益的實現(xiàn)問題為綱領性的政策問題進行公共政策分析，使政府決策能夠更有效地約束、引導各社會主體，包括政府自己在公共領域內(nèi)以其秩序化的活動增進公共利益，并“中立”地使之為現(xiàn)實和未來的各社會主體所平等分享。

   二是指政策目標取向的公共性，即在公共政策分析過程中堅持以代際目標的實現(xiàn)為原則。從一個歷史過程來看，“公共”原則要求，通過公共政策分析，使政府決策得以把政府的行為目標，規(guī)范、約束在既立足當代人的利益要求，又確保未來人可發(fā)展的基本條件的取向上。唯有如此，才能體現(xiàn)政府行為在代際之間的公共性、公平性，而不是偏執(zhí)于當代的自私性、狹隘性�！鞍l(fā)展才是硬道理”。從某種意義上講，只有當代和未來連續(xù)、不間斷的發(fā)展，即持續(xù)發(fā)展，才能真正確保全社會公共利益的實現(xiàn)。這種代內(nèi)和代際的持續(xù)發(fā)展，是當代人和未來人公共利益的根本體現(xiàn)。因此，從另一角度也同樣可以說，以代際目標為取向的公共政策分析，同樣是在公共利益實現(xiàn)意義上的“公共”原則的體現(xiàn)。

   三是指政策問題范圍取向的公共性，即在公共政策分析過程中堅持以整個發(fā)展系統(tǒng)全面、協(xié)調(diào)的發(fā)展為原則。根據(jù)前面的結(jié)論，持續(xù)發(fā)展問題也應該是當代政府綱領性的政策問題。持續(xù)發(fā)展是整個發(fā)展系統(tǒng)內(nèi)各因素的全面、協(xié)調(diào)發(fā)展。目前，全球范圍內(nèi)形成的威脅著持續(xù)發(fā)展的資源短缺、環(huán)境污染、人口劇增、生態(tài)破壞等嚴峻問題，正是由于當代政府違背“公共”原則，默許甚至鼓勵人們對公共資源“各取所需”式的無節(jié)制開采與利用，才造成了發(fā)展系統(tǒng)內(nèi)部各因素之間，尤其是人與資源、生態(tài)、環(huán)境之間關系的失調(diào)，使符合持續(xù)發(fā)展需要的公共資源的供給呈現(xiàn)出間隙性，甚至短缺或中斷。因此，從政策問題認定的范圍來看，“公共”原則就是要求政府就所有制約持續(xù)發(fā)展的問題，包括從自然界到人類社會、從當代人到未來人的各種有關發(fā)展問題的有序而系統(tǒng)的解決，既尊重人類的利益，又尊重自然界的利益；既尊重當代人的利益，又著重作為利益主體目前尚還缺位的未來人的利益。

   還需提及，如上所述，公共政策分析中的“公并’原則，實際上已內(nèi)在地與持續(xù)發(fā)展問題聯(lián)系在一起了。可持續(xù)發(fā)展既是一種持續(xù)發(fā)展的狀態(tài)，又是當代人類在發(fā)展問題上的一種價值取向�？沙掷m(xù)發(fā)展問題與公共政策分析中的“公共”原則之間，是內(nèi)在相連的�？沙掷m(xù)發(fā)展理應成為人們透視公共政策分析的“公共”原則的基本角度。

   二、當代公共政策分析對“公共”原則的偏離

   從可持續(xù)發(fā)展這一基本角度看，當代公共政策分析在若干環(huán)節(jié)上的局限，使公共政策難以真正體現(xiàn)公共利益要求，實現(xiàn)代際發(fā)展目標，協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的發(fā)展系統(tǒng)內(nèi)各因素之間的關系，偏離甚至違背了“公共”原則。

   （一）公共政策分析理念對“公共”原則的偏離

   20世紀70年代以來，以美國哲學家約翰·羅爾斯為代表的新自由主義者提出的個人利益先于公共利益的思想，一直深深地影響著現(xiàn)代政府的決策理念，以致于發(fā)展為約瑟夫·雷茨自由主義的國家中立原則，認為縱使公民的所作所為為社會上絕大多數(shù)人所不贊成或違背了絕大多數(shù)人的愿望，只要不侵犯他人權(quán)利，國家也不得干預。美國諾貝爾經(jīng)濟獎獲得者肯尼思·阿羅甚至專門論證了“不可能定理”，認為社會一般不可能形成某種一致的選擇，或?qū)κ挛镞M行一致的優(yōu)劣排序；即使這里的所謂“一致”僅理解為“多數(shù)決定”，也是不太可能的。按照這樣的邏輯，根本就不存在什么公共利益，至少，不存在一種能夠明確定義，在現(xiàn)實中能夠?qū)嶋H起作用的公共利益。這種否定公共利益的存在，片面強調(diào)國家中立，而不得干預所謂不損害他人利益的個人利益的決策理念，無法使公共政策分析體現(xiàn)“公共”原則，必然損害公共利益，當然也影響著體現(xiàn)了公共利益的經(jīng)濟、社會的可持續(xù)發(fā)展。

   （二）公共政策分析過程對“公共”原則的偏離

   不少學者認為，“公共物品生產(chǎn)的資源配置問題不能通過經(jīng)濟市場來解決，而要通過政治市場來解決”。因此，當代政府的政策分析過程，多是憑借政治市場進行博奕的過程。一方面，公共選擇理論認為，盡管政治市場在起點上具有一人一票的平等性，但在終點上受“少數(shù)服從多數(shù)”的主導，表現(xiàn)出了“多數(shù)”強制“少數(shù)”的不平等。并且，“國家在過去被看作是大公無私的，現(xiàn)在則被當成參與政治活動者進行交易的市場”。因此，作為有“經(jīng)濟人”特征的選民與政治家，其政治市場上的價值取向，不能不受組織良好或力量強大的利益集團的影響，使政府常常不得不制定有違“公共”原則的政策，把公共資源的利用導向?qū)�公共利益的破壞，或者反過來，借公共利益之名，據(jù)公共資源為非“公共”之用。另一方面，受認知能力的局限，當代政府還不具備足夠的能力，按政治市場的要求去準確地收集信息，并形成與整個社會的公共要求相一致的偏好。這就使政府與其各個部門之間難以獲得有效的溝通，形成對公共利益的共識所需要的充分信息。其結(jié)果是，政府及其部門之間政出多門，難以協(xié)調(diào)發(fā)展系統(tǒng)內(nèi)部諸因素間的矛盾，誤導出包括政府在內(nèi)的各社會主體對公共資源的無序利用，最終使發(fā)展失去其可利用的資源而被迫中斷，無法實現(xiàn)經(jīng)濟、社會的可持續(xù)發(fā)展。

   （三）公共政策分析的公平目標對“公共”原則的偏離

   公共政策分析的公平目標，是指“政策執(zhí)行之后，政策的標的團體，所分配到的社會資源，所享受到的效益，所負擔的成本等公平分配的程度”。公平應該是代內(nèi)公平與代際公平的統(tǒng)一，是政府維護經(jīng)濟、社會發(fā)展秩序，滿足社會公共利益要求，提高自己的合法性及其政策權(quán)威的重要目標。它既是一種客觀狀態(tài)，又是一種主觀判斷。從倫理上講，公平是指未來各代人與當代人分享資源與環(huán)境利益的平等權(quán)利。然而，當代人的認知局限及其難免的功利主義傾向，使他們難以克服代內(nèi)公平的目標偏好，很難理性、自覺地從未來人的角度，要求公共政策分析能著眼于在代內(nèi)和代際之間公平地分配公共資源，并使之成為其政策訴求的主要取向，謀求從當代指向未來的持續(xù)發(fā)展。

   不僅如此，當代政府還面對著解決有關代內(nèi)公平的公共問題的現(xiàn)實壓力。斯圖亞持·尼古認為，“從政治上講，增加效益也許要比降低成本容易些”，效益的增長意味著政府及其政策“運作得更有效或會得到更高的評價”，“而降低成本或削減項目預算”，“也許會激起人們的反對”，因為這意味著在一定效率的條件下，人們可能獲得的效益將下降。因此，當代政府為了實現(xiàn)公平，在“使窮人的境況好起來，而不使富人的境況壞下去”的前提下，其“公共政策只有當它們提高最小人群組的福利時，才應該被采納執(zhí)行”�？梢�，人們要求公共政策實現(xiàn)的代內(nèi)公平目標，不是靠清教徒式的節(jié)儉，而是靠成本投入、靠自然資源利用量的不斷增加，來最大限度地提高社會平均效益，并擴大其在窮人當中的得益面與得益程度的。

   顯然，嚴峻的問題是：公共政策分析的這種公平目標，存在著嚴重的結(jié)構(gòu)缺陷。它忽視了代際公平而偏于代內(nèi)公平；并且，在代內(nèi)公平的現(xiàn)實壓力下，難以對超越資源與環(huán)境的承載能力、盲目追求當代人的利益要求進行有效限制，將斷送未來人發(fā)展的條件，使經(jīng)濟、社會的發(fā)展呈現(xiàn)出間隙性。從人類歷史的動態(tài)過程來看，與其說當代公共政策分析由于公平目標的結(jié)構(gòu)缺陷，不如說由于嚴重違背了“公共”原則，才使政府的職能范圍超出了其廣義的公共領域，使人類（包括本來人）的公共利益更多地滿足了當代人（或政府）的眼前私利，制約了經(jīng)濟、社會的可持續(xù)發(fā)展。

   （四）公共政策分析模型對“公共”原則的偏離

   國內(nèi)外學者都把公共政策分析的理論模型概括為多種決策模型。其中一些決策模型的固有局限，決定了相應公共政策偏離“公共”原則的傾向。國內(nèi)也有相關著作對這些決策模型的局限性提出了批評。最典型的，一是團體決策模型的局限。該模型認為，作為政治過程產(chǎn)物的公共政策是利益團體間斗爭的產(chǎn)物，并反映占支配地位的利益團體的利益。隨著各利益團體力量和影響的消長，公共政策將變得有利于其影響增加的那些利益團體的利益。這就清楚地表明：該決策模型下產(chǎn)生的公共政策，反映的是占支配地位的利益團體的利益，而不是社會整體的公共利益。盡管在實際決策過程中，無論哪一個利益團體，在法理上，還是能力上，都無法取代政府的主導地位，公共政策不一定就反映影響力最大的利益團體的政策要求，但是，這種模型無視公共利益要求的傾向，無疑將是對政府及其政策背離“公共”原則的某種認可。二是精英決策模型的局限。該模型認為，公共政策是由掌握統(tǒng)治權(quán)的精英人物決定，并由行政官員和行政機關付諸實施的，公共政策反映的是精英階層的偏好、利益和價值選擇。很明顯，雖然該模型一定程度上反映了代議制民主下各國決策實際可能的情形，然而，與團體決策模型相比，該模型更多地強調(diào)了居社會少數(shù)的精英階層的利益，更是直接地背離了公共政策的“公共”原則，漠視了公眾的公共利益�？傊�，這些局限，將不同程度地帶來了公共政策分析對“公共”原則的偏離，弱化了政府的政策手段對人與公共資源間關系的協(xié)調(diào)能力，難以實現(xiàn)對公共資源掠奪性利用的控制，破壞了可持續(xù)發(fā)展賴以實現(xiàn)的條件。

   三、公共政策分析應如何體現(xiàn)“公共”原則

   公共政策從本質(zhì)上是導向未來的。從可持續(xù)發(fā)展的角度看，在公共政策分析中體現(xiàn)“公共”原則，就是使公共政策能既立足當代，又面向未來；既面向人類自己，又兼顧資源、生態(tài)、環(huán)境，維護人（包括當代人和未來人）與自然共有的公共利益。只有這樣，人類才能真正在自然限度內(nèi)合理地開發(fā)、利用和保護自然，并使其利益得到持續(xù)實現(xiàn)與尊重，進而使經(jīng)濟、社會可持續(xù)發(fā)展具有可靠保障。

   （一）公共政策分析的理念必須反映“公共”原則

   人類的活動在自然界面前不是絕對自由的。為了保護更多的公共利益，政府在公共決策中，必須徹底拋棄視人類為自然界的中心的陳！日理念，形成以保護自然并協(xié)調(diào)其與人類的關系為主要內(nèi)容的新理念，進而“建立一個以自然持續(xù)發(fā)展為基礎、經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展為任務、社會持續(xù)發(fā)展為目的”的人與自然和諧一致的新的發(fā)展觀。按可持續(xù)發(fā)展的要求，公共政策分析的理念反映“公共”原則，一方面，就是以新的倫理道德和價值標準，把人類利用自然的自由，限制在自然界本身作為人類生態(tài)體系總體利益中利益主體的一方，使其權(quán)利不被侵犯的范圍內(nèi)，不再把自然界看作是被人類隨意盤剝和利用的對象，而看作是人類生命和價值的源泉；另一方面，就是要求當代政府必須將其關注的公共領域進一步拓展到自然界，使自然界中的每一個變化，無論是否人類活動所致，無論是否對人類有直接利害，都成為公共問題而進人政府的視野，進而進人政策議程。只有這樣，才能在更廣的范圍內(nèi)，從根本上協(xié)調(diào)整個經(jīng)濟、社會的發(fā)展系統(tǒng)，確保可持續(xù)發(fā)展的實現(xiàn)。

   （二）公共政策分析的主體必須遵循“公共”原則

   政府是公共政策分析最重要的主體。在公共政策分析過程中，能否滿足經(jīng)濟、社會發(fā)展系統(tǒng)內(nèi)各因素、各環(huán)節(jié)的利益要求，包括資源、生態(tài)、環(huán)境作為利益主體的利益要求，即能否遵循“公共”原則，既影響著政府自身的合法性，又造成人們對資源的種種不合理占用，進而使政府面臨著能否遵循“公共”原則，按可持續(xù)發(fā)展的要求協(xié)調(diào)人與自然之間關系的重大壓力，也就如著名政策科學家葉�？āさ铝_爾所說的政策制定中的“逆境”。德羅爾認為，在決策主體處于“重大的兩難境地”時，應盡量“將這些政策堅持若干年”，“因為對大多數(shù)逆境來說，沒有持續(xù)和連貫的多年努力是不可能取得成效的”。這就提示人們，著眼于人與自然各自利益及其共同、長遠（包括本來人）的公共利益。公共政策分析主體理應在各種干擾面前“不為所動”，在人與自然組成的公共領域內(nèi)，堅持“公共”原則，不徇政府私利，力戒價值偏好，協(xié)調(diào)整個發(fā)展系統(tǒng)內(nèi)各利益主體的利益。否則，可持續(xù)發(fā)展將難以實現(xiàn)。

   需要進一步指出，由于長期以來工業(yè)的盲目增長，已經(jīng)導致了全球范圍內(nèi)可持續(xù)發(fā)展的發(fā)展系統(tǒng)的失調(diào)。如若美國學者詹姆斯·安德森所說“政府的任務是服務和增進公共利益”，并且這種公共利益是“普遍而又連續(xù)不斷的為人們共同分享的利益”的話，那么，當代各國政府作為決策主體，就應該遵循全球范圍內(nèi)的“公共”原則，加強國際合作，解決全球性的環(huán)境污染、生態(tài)惡化、人口膨脹等公共問題，在可持續(xù)發(fā)展的條件下使全人類“可持續(xù)”地享受其應得的公益�？梢哉J為，把利益的可持續(xù)性分享看作公共利益的屬性，是安德森有關公共決策問題的深刻見解，他實際上已經(jīng)把公共利益與可持續(xù)發(fā)展問題內(nèi)在地聯(lián)系起來了。從這個意義上講，為了全球的公共利益，即可持續(xù)發(fā)展，就會如德羅爾所說的，將“減少了各個國家政策制定的自主程度”。各國政府作為公共政策分析的主體，甚至不能因本國的價值偏好而違背全球范圍內(nèi)的“公共”原則，損害可持續(xù)發(fā)展的全球條件。

   （三）公共政策分析的公平目標必須體現(xiàn)“立體”要求

   多數(shù)學者公認，就社會意義而言，公平是經(jīng)濟、社會發(fā)展的重要動力，是現(xiàn)代社會規(guī)范的靈魂，因此是公共政策分析的重要目標。要促進可持續(xù)發(fā)展，公共政策分析就要在其目標取向上，以橫向的代內(nèi)公平促進經(jīng)濟、社會的當前發(fā)展，從而為未來發(fā)展準備條件；以縱向的代際公平保障經(jīng)濟、社會未來不間斷的發(fā)展。也就是說，以“立體公平”來反映代內(nèi)、特別是代際間的“公共”原則，才能真正實現(xiàn)經(jīng)濟、社會可持續(xù)發(fā)展。

   以代內(nèi)公平為目標的公共政策分析有利于促進當前的發(fā)展。人們達成的共識是，代內(nèi)的公平，有助于增強政府的合法權(quán)威，提高政府的公信力，使公共政策作為“看得見的手”而更具有效性。一方面，代內(nèi)公平的提高，可以抑制經(jīng)濟、社會活動對資源、生態(tài)、環(huán)境的不公平利用以至破壞，并使之納入到秩序化的軌道，促進全社會對自然資源的節(jié)制性使用，進而，減少對末來發(fā)展可能有的資源短缺或生態(tài)、環(huán)境制約。另一方面，代內(nèi)公平可以保護窮人在當前公平利用資源方面不可侵犯的權(quán)力，以避免各社會主體對資源占有的不平等，解決貧困問題。常常是，在貧困狀態(tài)下、人們處于基本生存需要難以滿足而無奈的境地，“只好顧及眼前利益，采用高貼現(xiàn)率的方法，去利用資源”，從而“加劇資源的退化以至枯竭”。因此，立足于避免或減少代內(nèi)貧困，代內(nèi)公平既是現(xiàn)實的發(fā)展，又是資源可持續(xù)供應，生態(tài)、環(huán)境可持續(xù)平衡和利用的必要條件。同時，代內(nèi)公平的導向下，有利于實現(xiàn)公共政策對經(jīng)濟、社會的當前發(fā)展所需的資源，特別是稀缺資源的有效配置。美國經(jīng)濟學家保羅．R．格雷戈里等認為：“只要經(jīng)濟是完全競爭的，資源配置將處于最優(yōu)狀態(tài)”。而“完全競爭”的邏輯要求，就是公平，起碼是代內(nèi)公平。在當代條件下? ?魑?壩形?閉???鴕?芄煌ü??艙?叻治觶?竦帽匾?惱?呤侄危??旃?降氖諧【赫?肪常?焉緇嶙疃倘鋇淖試磁渲玫階钚枰?幕方謚腥ィ??腫試礎⑸??⒒肪騁約吧緇嶸??峁褂胄棖蠼峁怪?淶男?饔肫膠猓?謨行А⒌退?降叵?暮屠?米勻壞幕?∩希??閔緇岬牡鼻靶棖�。这�??瓤梢越讜甲試矗?鐘兄?諤岣咦試綽?鬮蠢吹某中?└?芰Γ???紙?兄?諼蠢慈說姆⒄埂Ｒ源?使?轎?勘甑墓?艙?叻治鲇欣?詒Ｕ銜蠢床患潿系姆⒄�。固然�??詮?揭燦欣?諼蠢吹姆⒄梗??渥叛鄣閎勻皇塹鼻暗姆⒄梗?瘓哂形蠢捶⒄溝鈉鸕鬩庖濉４?使?健笆譴郵奔涮匭院腿死噯鮮賭芏?猿齜⑻岢齙南質(zhì)廊死嚶τ械腦鶉胃瀉投暈蠢慈死嗬?嫻囊邐窀小�。玲撜fＳ塹氖牽?捎諶狽?尚械奶逑執(zhí)?使?僥勘甑惱?咴際??３Ｊ恰按郵魯て諦形?娜耍?懷械３て諦形?某殺荊??幢嗇艿玫匠て諦形?氖找妗�。其结�??厝皇茍?zhí)浦B形?氈榛??還思吧踔療蘋滴蠢吹姆⒄�。因此�?貝???鬧匾?鶉危?褪竊凇骯?病痹?螄攏?ü??艙?叻治觶?緯燒?叩枷潁?溝貝?爍浩鵠?酚氳酪宓腦鶉危?苊餛淅?孟嘍雜諼蠢慈恕敖??ヌā鋇撓攀疲?⒍閑緣刂髟鬃勻唬?⒙傭嶁緣乜?⒑屠?謾４勇桌硪庖逕轄玻?貝???墓?艙?擼?喚鲆?擁貝?耍?? 且要從未來人的角度，看待有關發(fā)展的公共問題。在未來人作為利益主體缺位的情況下，由當代人短視需要的滿足，透支資源、生態(tài)、環(huán)境的成本，傷害甚至喪失未來人賴以發(fā)展的客觀條件，是不道德的。19世紀末美國的自然保護運動，已明確提出要將資源留給子孫后代。必須通過“公共”原則下強制性的政策規(guī)范，立足于人與自然間的互惠互利，在代際之間實現(xiàn)人類對于資源、生態(tài)、環(huán)境的共同利用。只有這樣，才能確保經(jīng)濟、社會的未來發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的條件。應該注意，這里強調(diào)以“公共”原則，而不僅僅是以公平目標進行公共政策分析，其優(yōu)越性在于，前者立足于各利益主體，包括富人和窮人、人類和自然共同利益的實現(xiàn)，來解決貧困與發(fā)展，以及持續(xù)發(fā)展問題，而又一般不至產(chǎn)生富人與窮人、人類與自然的對立，有助于使可持續(xù)發(fā)展的發(fā)展系統(tǒng)內(nèi)各種因素內(nèi)在的協(xié)調(diào)，更好地促進經(jīng)濟、社會的可持續(xù)發(fā)展。

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